唐山产业转型土地政策如何破题？

摘要： 唐山的产业转型，核心是从过去依赖钢铁、煤炭等重化工业的“黑色经济”，转向多元化、绿色化、智能化的“绿色经济”，在这一宏大背景下，土地政策扮演了至关重要的角色，它既是转型的“助推器”...

唐山的产业转型，核心是从过去依赖钢铁、煤炭等重化工业的“黑色经济”，转向多元化、绿色化、智能化的“绿色经济”，在这一宏大背景下，土地政策扮演了至关重要的角色，它既是转型的“助推器”，也是转型的“约束器”，其土地政策体系可以概括为“严控增量、盘活存量、优化结构、保障重点”四大主线。

总体思路与核心目标

唐山的土地政策服务于其“产业强市、生态立市”的战略目标,具体目标包括：

1. 倒逼产业升级： 通过土地要素的“紧约束”，提高工业用地门槛，淘汰落后产能,为新兴产业和高技术产业腾出空间。
2. 优化空间布局： 改变过去“村村点火、户户冒烟”的分散布局，推动产业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中。
3. 促进绿色发展： 修复因采矿和重工业造成的土地污染，盘活闲置废弃地,为生态修复和绿地建设提供土地保障。
4. 保障民生发展： 在产业转型的同时，保障基础设施、公共服务、保障性住房等民生项目的合理用地需求。

主要政策内容与具体措施

围绕上述目标,唐山实施了一系列具体而深入的土地政策：

严控新增建设用地，提高准入门槛

这是最直接、最核心的调控手段。

• 指标“紧约束”： 严格执行国家下达的新增建设用地总量和耕地保有量指标，对于钢铁、水泥、平板玻璃等传统高耗能、高污染行业的新建、扩建项目,原则上不安排新增建设用地。
• “标准地”出让制度： 这是唐山乃至河北省的一项重要创新，在工业用地出让前，将投资强度、容积率、亩均税收、能耗标准、环境标准等各项控制性指标一次性明确，作为土地出让的前置条件。
  • 作用： 从源头上筛选项目，确保引进来的项目是高质量、高效率、低消耗的，企业拿地时就必须承诺达到这些标准，达不到的将面临土地收回等惩罚措施,倒逼企业转型升级。
• “亩均论英雄”改革： 对现有工业用地，根据其亩均税收、亩均营收、能耗、环保等指标进行综合评价，并实行差别化政策。
  • A类企业（优质）： 在用地、用能、信贷等方面给予支持,鼓励其扩大生产。
  • B类企业（良好）： 引导其提升效益。
  • C、D类企业（落后）： 实施倒逼机制，如阶梯式提高电价、水价，甚至通过协议收回、协商收回等方式,推动其腾退低效用地。

盘活存量土地，挖掘内部潜力

这是解决“地从哪里来”的关键。

• “腾笼换鸟”： 这是最经典的模式，通过关闭、搬迁、整合等方式，将城市内部或近郊区的旧工厂、旧厂房、旧仓库（“笼子”）腾出来，经过改造或重新规划，引入新的、更高端的产业（“鸟”）。
  • 典型案例： 唐山利用开滦煤矿等老工业企业的废弃地，建设了中国（唐山）工业博物馆、南湖公园等城市公共空间和文旅项目，实现了“工业锈带”向“生活秀带”的转变。
• “工改工”与“工改其他”：
  • “工改工” (Industrial to Industrial)： 鼓励企业对现有厂房进行加层、改造，提高容积率和土地利用效率，在符合规划的前提下，允许不改变土地用途,享受相关优惠政策。
  • “工改其他” (Industrial to Other Use)： 将位置不佳、利用效率低的工业用地，通过规划调整，转型为研发设计、总部经济、文化创意、养老健康等产业用途，或改造为人才公寓、租赁住房等。
• 闲置土地处置： 对因企业自身原因造成的闲置土地，严格按照《闲置土地处置办法》进行处置，包括征收土地闲置费、无偿收回国有建设用地使用权等,防止土地资源浪费。

优化土地供应结构，保障转型重点

调整土地供应的“菜单”,引导产业发展方向。

• 保障新兴产业用地： 在年度土地供应计划中，优先保障战略性新兴产业（如高端装备制造、新材料、生物医药）、现代服务业（如现代物流、电子商务、科技研发）、绿色低碳产业等项目的用地需求。
• 支持传统产业技改升级： 对于钢铁、化工等传统优势企业，如果其项目属于节能降耗、环保改造、产品高端化的技术改造,在用地指标上会给予倾斜和保障。
• 倾斜基础设施和民生项目： 优先保障交通、水利、能源等重大基础设施项目，以及教育、医疗、养老、保障性住房等民生工程的用地,为城市转型提供硬件支撑。

创新土地整治与生态修复模式

针对唐山作为资源型城市的特殊市情,土地政策与生态修复紧密结合。

• “矿山复绿”与土地复垦： 对历史遗留的采煤沉陷区、露天矿坑进行大规模的生态修复和土地综合整治，通过削坡覆土、植被恢复、地形重塑等方式，将废弃的“工业伤疤”改造为耕地、林地、公园或建设用地。
  • 典型案例： 唐山南湖公园就是利用开滦煤矿的沉降区，经过多年治理，从一个“工业疮疤”变成了国家4A级景区和城市绿肺，其周边土地也大幅升值,为后续发展奠定了基础。
• 城乡建设用地增减挂钩： 将农村闲置、废弃的建设用地（如空心村宅基地）进行复垦，产生的新增建设用地指标，可以优先投入到城镇的产业发展和建设中，这既保护了耕地，又解决了城镇发展用地紧张的矛盾,实现了城乡之间的土地要素流动。

政策成效与面临的挑战

成效：

1. 产业结构优化： “标准地”和“亩均论英雄”等政策有效抑制了低水平重复建设，推动了钢铁等产业向“精深加工”和“高端材料”方向发展。
2. 土地利用效率提升： 通过“腾笼换鸟”和“工改工”，大量存量土地被盘活,单位面积的土地产出效益显著提高。
3. 城市环境改善： 矿山复绿和土地整治极大地改善了唐山的城市面貌和生态环境,提升了居民的生活品质。
4. 新动能加速集聚： 充足的土地要素保障，吸引了机器人、轨道交通、节能环保等一批新兴产业项目落地唐山。

挑战：

1. 历史遗留问题复杂： 大量工矿废弃地、污染土地的治理成本高、技术难度大,资金和技术的压力巨大。
2. 利益协调困难： 在“腾笼换鸟”过程中，涉及企业搬迁、职工安置、产权界定等多方利益，协调难度大,社会稳定风险不容忽视。
3. 政策落地“最后一公里”： 如何确保“标准地”的监管到位，防止企业“拿地后放羊”；如何平衡“亩均论英雄”中的差异化管理，避免“一刀切”,考验着基层政府的治理能力。
4. 新产业用地需求与传统路径依赖的矛盾： 新兴产业往往对土地的需求形态（如研发、轻资产）与传统工业不同，如何创新土地供应和利用模式,仍需不断探索。

唐山的土地政策是其产业转型成功的“幕后英雄”，它不再是简单的“供地”，而是通过“有保有压、有奖有罚”的组合拳，将土地这一最核心的生产要素，变成了引导产业方向、优化城市功能、促进绿色发展的“指挥棒”，唐山将继续深化土地制度改革，探索更多存量盘活和生态修复的创新模式，为其实现高质量、可持续发展提供坚实的土地保障。