产能利用率低，政策应如何破解？

摘要： 核心思路：从“输血”到“造血”，从“出清”到“升级”解决产能利用率低的问题，不能简单地“一刀切”要求所有企业满负荷生产，也不能完全放任不管，核心思路是：“分类施策、精准调控、长短结...

核心思路：从“输血”到“造血”，从“出清”到“升级”

解决产能利用率低的问题，不能简单地“一刀切”要求所有企业满负荷生产，也不能完全放任不管，核心思路是：“分类施策、精准调控、长短结合、标本兼治”，既要通过短期政策稳定市场、防止风险扩散，更要通过中长期结构性改革，淘汰落后、培育新动能,提升整个经济的质量和效率。

短期政策：稳定市场，防范风险

短期内，目标是防止产能利用率持续下滑引发企业大规模倒闭、失业率上升和金融风险积聚。

1. 实施精准的财政与货币政策：

   • 定向降准与再贷款： 对那些产能利用率虽然不高但技术先进、有市场前景、暂时面临资金压力的战略性新兴产业或高新技术企业，实施定向降准、再贷款等结构性货币政策工具，提供低成本资金，帮助其渡过难关,避免因资金链断裂而错失市场机会。
   • 减税降费与财政补贴： 对受产能过剩影响较大的行业，实施阶段性的、针对性的税费减免（如增值税、社保费），财政可以对企业的设备更新、技术改造提供补贴，鼓励企业在低谷期进行“自我革命”,为未来升级做准备。
   • 优化政府采购： 在政府采购中，优先采购符合绿色、创新、高质量标准的产品，特别是对国产高端装备、新材料等,通过稳定订单来支持相关企业维持基本运营和研发投入。

2. 稳定就业与社会预期：

   • 加大失业保险和稳岗返还力度： 对于不裁员或少裁员的企业，提高失业保险稳岗返还比例，帮助企业稳定员工队伍,避免因裁员导致的社会问题。
   • 加强职业技能培训： 针对产能过剩行业的转岗职工，政府主导或补贴开展大规模的职业技能再培训，帮助他们顺利转向新兴产业或服务业，实现“人随业走”。

中期政策：结构调整，优化存量

中期目标是加快“僵尸企业”出清，推动存量产能的优化重组,提升产业集中度和效率。

1. 深化供给侧结构性改革，坚决出清“僵尸企业”：

   • 建立市场化、法治化的出清机制： 完善企业破产法，简化破产程序，降低破产成本，政府应做好“守夜人”角色，保障债权人、职工等各方合法权益，但不应为“僵尸企业”兜底,让市场发挥决定性作用。
   • 发挥地方政府和资产管理公司作用： 地方政府要敢于担当，推动本地“僵尸企业”兼并重组或破产清算，金融资产管理公司（AMC）可以参与不良资产处置，通过债务重组、资产剥离等方式,盘活存量资产。

2. 鼓励兼并重组，提高产业集中度：

   • 出台鼓励兼并重组的财税政策： 对企业间的兼并重组行为，在资产转让、股权交易等方面给予税收优惠（如递延纳税、减免契税等）。
   • 打破地方保护和市场壁垒： 建立全国统一的大市场，严禁地方通过行政手段保护本地落后企业，鼓励优势企业跨地区、跨所有制进行兼并重组,形成一批具有国际竞争力的行业龙头。

3. 引导产能向优势地区和企业集中：

   • 建立产能转移对接平台： 政府搭建信息平台，引导沿海地区或技术落后地区的过剩产能，有序向中西部地区或海外有需求、有条件的地区转移。
   • 优化产业布局： 结合各地区资源禀赋、环境承载力和物流成本，重新规划产业布局,避免低水平重复建设和同质化竞争。

长期政策：创新驱动，培育增量

长期目标是摆脱对传统产能的依赖，通过技术创新和模式创新，创造新的经济增长点,从根本上解决产能过剩问题。

1. 实施创新驱动发展战略，推动产业升级：

   • 加大研发投入支持： 大幅增加对基础研究和应用基础研究的财政投入，对企业，特别是中小科技企业的研发活动，实施加计扣除、研发费用补贴等税收激励政策。
   • 促进产学研深度融合： 鼓励高校、科研院所与企业共建实验室、研发中心，加速科技成果向现实生产力转化，支持企业牵头组建创新联合体，攻克“卡脖子”技术难题。
   • 发展战略性新兴产业和未来产业： 重点扶持新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备制造、绿色环保等产业，通过创造新需求、开辟新赛道,来对冲传统产业的产能收缩。

2. 大力发展生产性服务业，延伸价值链：

   • 推动“制造+服务”融合： 鼓励制造企业从单纯的产品供应商向“产品+服务”的整体解决方案提供商转型，发展工业设计、现代物流、检验检测、供应链管理、节能环保服务等。
   • 培育服务型制造示范企业： 通过政策引导和资金支持，树立一批服务型制造的标杆,带动整个制造业价值链向高端攀升。

3. 扩大内需与高水平对外开放：

   • 培育国内强大市场： 深化收入分配制度改革，提高居民收入在国民收入中的比重，完善社会保障体系，稳定居民消费预期，培育新型消费热点（如绿色消费、智能消费、文旅消费）,为优质产能提供广阔的国内市场。
   • 推动外贸高质量发展： 优化出口商品结构，提高出口产品的技术含量和附加值，避免陷入低端产能的价格战，高质量共建“一带一路”，鼓励有实力的企业“走出去”，进行国际产能合作,在全球范围内优化资源配置。

配套措施：营造良好环境

1. 深化“放管服”改革： 持续优化营商环境，减少行政审批，降低制度性交易成本，激发市场主体活力，让民营企业、中小企业能够更灵活地应对市场变化,成为产业升级的重要力量。
2. 完善社会信用体系： 建立健全覆盖全社会的信用信息共享平台，对失信企业进行联合惩戒，对守信企业给予激励,营造公平竞争的市场环境。
3. 加强预期管理： 政府应保持政策的连续性和稳定性，通过清晰、透明的政策沟通，稳定企业家和市场的长期预期,鼓励他们进行长期投资和研发。

解决产能利用率低的问题是一项复杂的系统工程。短期靠稳，中期靠调，长期靠创，政策制定者需要避免“头痛医头、脚痛医脚”，必须具备全局视野和战略定力，通过短期稳定为结构调整赢得时间，通过结构调整为产业升级创造空间，最终通过创新驱动实现经济的高质量、可持续发展,从根本上化解产能过剩的顽疾。