2025年PPP新政策核心要求有哪些变化？

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摘要： 2020年是PPP政策的一个关键转折年，核心标志是《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2020〕7号，简称“7号文”）的发布，这份文件被称...

2025年是PPP政策的一个关键转折年，核心标志是《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2025〕7号，简称“7号文”）的发布，这份文件被称为“PPP新规”或“7号文”，其核心思想是“规范、清理、提质”，旨在纠正过去PPP模式发展中出现的异化问题,回归公共服务供给的本质。

（图片来源网络，侵删）

以下是2025年PPP新政策的核心要求,可以从几个关键维度来理解：

核心指导原则：回归公共服务本质

新政策的首要要求是明确PPP模式的定位，它不再是地方政府规避债务、拉动投资的“万能工具”，而是聚焦于提供公共服务的一种市场化、专业化的合作机制。

公共服务导向：项目必须属于政府负有提供责任的基础设施和公共服务领域，如交通、环保、养老、医疗、教育等。
风险分担合理：强调“风险由最适宜的一方承担”，政府主要承担法律、政策等宏观风险，社会资本主要承担建设、运营等市场风险。
产出绩效导向：政府付费或补贴应与项目提供的公共产品或服务的数量、质量和效率（即绩效）直接挂钩,而不是与建设成本或利润简单挂钩。

项目入库的“负面清单”：严控新增项目入库

“7号文”最核心、最严厉的措施就是建立了严格的项目库管理“负面清单”，不符合清单要求的项目，原则上不能进入财政部PPP综合信息平台项目管理库，也就无法获得财政部门的认可和支持，后续的融资、付费都会遇到极大困难。

主要负面清单要求包括：

（图片来源网络，侵删）

不属于公共服务领域：
- 纯商业项目：如商业地产、酒店、写字楼等。
- 产业类项目：如工业园区、标准化厂房等。
- 楼堂馆所：如行政办公楼、培训中心等。
- 没有现金流、完全依赖政府付费的项目：没有使用者付费，且政府付费责任超过一般公共预算支出10%红线（见下文）的项目。
不规范的运作模式：
- 规避PPP模式：将政府付费项目包装成“可行性缺口补助”项目,本质上仍是政府付费。
- 明股实债：社会资本不承担实际风险，只收取固定回报,本质上是一种借贷行为。
- 固定回报：无论项目运营好坏,社会资本都能获得最低收益保障。
不规范的融资行为：
- 债务性资金：项目资本金不得来源于债务性资金（如股东借款、明股实债等）。
- 名股实债：通过股权投资附加回购、承诺收益等条款,变相形成债务。
不规范的财政承受能力论证：
（图片来源网络，侵删）
- 超10%红线：每一年度PPP项目从一般公共预算安排的支出责任，占一般公共预算支出比例超过10%的地区,不得新入库项目。
- 论证不规范：未按规定开展财政承受能力论证或论证流于形式的项目。
不规范的合同和期限：
- 期限不匹配：PPP合作期限（如20年）与项目实际生命周期（如设备生命周期10年）严重不匹配。
- 合同不规范：合同条款不清晰、权责不明确，特别是关于付费、风险分担、绩效监管的条款。

财政承受能力“红线”：严控政府隐性债务

这是防范地方政府债务风险的核心要求。

10%红线：对于单个地区，所有PPP项目需要从当年一般公共预算中安排的支出（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）总和，不得超过该地区一般公共预算支出的10%。
动态监测：财政部会对各地区的支出责任占比进行动态监控,超过红线的地区将被暂停或限制新项目入库。

规范项目全生命周期管理

新政策强调对项目从识别、准备、采购、执行到移交的全过程进行规范化管理。

前期论证：
- 物有所值评价：必须进行，证明采用PPP模式比政府传统采购模式“更值钱”。
- 财政承受能力论证：必须进行，证明政府有长期的、可持续的财政支付能力。
采购和签约：
- 公开透明：必须通过规范的政府采购程序选择社会资本。
- 合同管理要完整、严谨,特别是要明确绩效考核标准和付费机制。
执行和监管：
- 绩效付费：这是新规的亮点，政府付费不再是“按月/按季支付”，而是“按效付费”，只有当社会资本提供的公共服务达到了合同约定的标准,政府才支付相应的费用。
- 信息公开：项目信息必须在财政部PPP综合信息平台上公开,接受社会监督。

清理“僵尸项目”和问题项目

“7号文”发布后,财政部要求各地对已入库项目进行集中清理。

清退范围：所有不符合上述“负面清单”要求的项目，特别是那些已开工但未规范运作、存在风险隐患的项目。
分类处理：
- 清退出库：对于严重违规、不具备实施条件的项目,坚决从库中清退。
- 整改完善：对于存在瑕疵但仍有实施价值的项目，要求限期整改,合规后再入库。
- 终止实施：对于已清出库但仍在实施的项目,应停止或重新规范。