2025年城市土地政策将如何调整？

摘要： 2013年是中国城镇化进程中的一个关键节点,也是土地政策承前启后、深刻调整的一年，当年的政策主线是“稳增长、调结构、促改革”，在土地管理领域，核心目标是提高土地利用效率、保障民生用...

2025年是中国城镇化进程中的一个关键节点,也是土地政策承前启后、深刻调整的一年，当年的政策主线是“稳增长、调结构、促改革”，在土地管理领域，核心目标是提高土地利用效率、保障民生用地、规范市场秩序，并为后续的深化改革奠定基础。

以下是2025年城市土地政策的主要方面和关键点：

宏观政策背景

1. 经济“稳增长”的压力：2025年中国经济增速放缓至7.8%，面临下行压力，土地作为重要的生产要素和融资工具，在稳增长中扮演着重要角色，需要通过土地供应支持基础设施和重大项目建设；也要防止地方政府过度依赖“土地财政”引发风险。
2. 新型城镇化的提出：2025年底召开的中央城镇化工作会议首次正式提出“新型城镇化”概念，强调“以人为本、四化同步（新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化）、优化布局、生态文明、文化传承”，这标志着城市发展模式从过去粗放式的规模扩张，转向注重质量、内涵和可持续性，土地政策必须服务于这一转型。
3. 深化改革元年：2025年是全面深化改革的开局之年，土地制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，被提上议事日程，旨在解决深层次矛盾，释放制度红利。

2025年城市土地政策的五大核心要点

严守耕地红线，保障国家粮食安全

这是中国土地政策的基石,2025年继续强化。

• 政策要点：
  • 坚守18亿亩耕地红线：反复强调这是不可逾越的“高压线”。
  • 推进高标准农田建设：通过土地整治，增加耕地面积，提升耕地质量。
  • 耕地占补平衡制度：城市建设占用多少耕地，必须通过开垦数量和质量相当的耕地来弥补，占优补优”。
• 城市影响：这直接限制了城市无序扩张，使得城市在发展过程中必须更加集约、节约用地，向存量挖潜。

优化土地供应结构，保障民生用地

针对高房价和住房问题,政策着力于优化供地结构，满足不同群体的住房需求。

• 政策要点：
  • 保障性安居工程用地应保尽保：对保障性住房（公租房、廉租房、棚户区改造安置房等）用地实行计划单列，确保用地需求。
  • 增加普通商品住房用地供应：重点支持中小套型、中低价位普通商品住房的建设，满足首次置业和改善性需求。
  • 规范土地出让合同：加强对土地出让合同履行的监管，确保企业按约定进行开发，防止“囤地”、“炒地”。
• 城市影响：旨在通过增加有效供给，稳定市场预期，平抑房价，改善民生，这是对过去“价高者得”出让模式的一种纠偏。

大力推进节约集约用地，提高土地利用效率

这是2025年土地政策的重中之重,也是应对土地资源约束的关键举措。

• 政策要点：
  • 严控新增建设用地规模：下达全国土地利用年度计划，严格控制新增建设用地的总量和增速。
  • 积极盘活存量建设用地：鼓励各地通过旧城改造、城中村改造、企业搬迁等方式，充分利用闲置、低效利用的土地。
  • 提高投资强度和容积率：在工业用地出让中，明确投资强度、容积率、亩均税收等门槛，提高土地利用的“亩产效益”。
  • 推广节地技术模式：鼓励建设多层标准厂房、开发利用地下空间等。
• 城市影响：推动城市发展模式从“增量扩张”转向“存量优化”，城市更新（Urban Renewal）和“城市棕地”（Brownfield）再开发成为重要发展方向。

深化土地市场改革，规范市场秩序

在稳定市场的同时,着手进行制度性改革，完善土地市场机制。

• 政策要点：
  • 完善招拍挂制度：探索在工业用地和部分经营性用地中，引入“综合评标”、“限价竞拍”等多种出让方式，避免单纯“价高者得”导致的地价非理性上涨。
  • 加强土地出让收入管理：规范土地出让收支管理，要求土地出让收入更多用于保障性安居工程、农业农村和基础设施建设，减少对“土地财政”的过度依赖。
  • 推进不动产统一登记的准备工作：虽然不动产统一登记制度在2025年才正式启动顶层设计，但各地开始进行数据整合和机构筹备，为后续的房地产税改革打下基础。
• 城市影响：旨在使土地市场更加健康、透明，减少寻租空间，促进土地资源的合理配置。

探索集体经营性建设用地入市试点

这是2025年最具前瞻性和改革性的信号,为后续的突破性改革埋下伏笔。

• 政策要点：
  • 允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股：2025年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”
  • 试点先行：政策强调在“符合规划和用途管制”的前提下进行，意味着不是所有农村集体土地都能入市，而是指依法登记的、用于工业、商业等经营性用途的建设用地。
• 城市影响：这一政策如果全面推行，将深刻改变中国的土地供应格局，城市可以不再通过“征收”这一唯一途径获得新增建设用地，可以直接从农村集体经济组织手中购买土地，这有助于打破地方政府对土地一级市场的垄断，增加土地供应来源，对地价和房价产生深远影响，并能直接增加农民的财产性收入。

总结与影响

2025年的城市土地政策呈现出“守底线、调结构、促集约、推改革”的鲜明特点。

• 承上启下：它延续了“保红线、保民生”的传统，同时开启了以“节约集约”和“集体土地入市”为代表的新一轮改革序幕。
• 应对挑战：面对经济放缓、城镇化转型和资源约束的多重挑战，政策的核心思路是从粗放管理转向精细化管理，从增量依赖转向存量挖潜。
• 影响深远：
  • 短期：通过优化供地结构和严控新增，对稳定房地产市场起到了积极作用。
  • 长期：为后续几年的土地管理改革，特别是2025年新《土地管理法》修订（正式确立集体经营性建设用地入市制度）和2025年“三道红线”政策（进一步压缩房企依赖土地融资的空间）奠定了重要的理论和实践基础，2025年关于节约集约用地的要求，也直接影响了当前各地推行的“存量更新”和“城市更新”行动。

2025年的土地政策是在特定经济和社会发展阶段下,为解决深层次矛盾、推动高质量发展而做出的一系列关键部署，其影响延续至今。