河北土地一级开发政策有何新变化？

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摘要： 需要强调的是，中国的土地政策具有高度的动态性和地域性特点，河北省的政策既遵循国家宏观调控的大方向，又结合自身省情进行细化调整，以下内容是基于近年来的政策框架和普遍实践进行的总结，具...

需要强调的是，中国的土地政策具有高度的动态性和地域性特点，河北省的政策既遵循国家宏观调控的大方向，又结合自身省情进行细化调整，以下内容是基于近年来的政策框架和普遍实践进行的总结，具体项目务必以最新的官方文件和地方政府的解释为准。

（图片来源网络，侵删）

核心概念：什么是土地一级开发？

土地一级开发，是指由政府或其授权的企业，对拟出让或划拨的国有土地，进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行通平（“七通一平”或“九通一平”）、市政基础设施和公共服务设施建设,形成建设用地条件的全过程。

就是将“生地”（农地、毛地）变为“熟地”（具备开发条件的净地）的过程，这个过程是土地进入二级市场（房地产开发、工业用地出让等）的前提。

政策演变与总体思路

河北省的土地一级开发政策，经历了从政府主导、大规模融资向市场化、规范化、风险可控方向转变的过程。

早期阶段（2025年以前）：
（图片来源网络，侵删）
- 模式： 主要以政府主导、平台公司运作为主，各级政府成立城投、国资等平台公司,作为土地一级开发的实施主体。
- 资金来源： 主要依赖银行贷款、地方政府债券和土地出让金返还,形成了较大的政府性债务风险。
- 问题： 开发效率不高、市场机制不活、债务风险累积。
规范发展阶段（2025年至今）：
- 国家背景： 随着《预算法》修订、新《土地管理法》实施以及国家防范化解地方政府隐性债务风险的要求,传统模式难以为继。
- 河北省总体思路：
  - 去杠杆化： 严控平台公司新增政府性债务。
  - 市场化运作： 鼓励和引导社会资本通过PPP（政府和社会资本合作）、ABO（授权-建设-运营）等模式参与土地一级开发。
  - 规范化管理： 强化全过程监管，确保程序合法、资金安全、利益共享、风险共担。
  - 聚焦重点区域： 政策资源向雄安新区、石家庄正定新区、北戴河新区等重点区域倾斜,打造高标准开发样板。

主要模式与政策要点

河北省土地一级开发主要有以下几种模式,每种模式都有其特定的政策要求和适用场景。

政府授权开发模式

这是目前的主流模式,尤其适用于重点区域和大型片区开发。

核心机制： 政府通过授权文件，将某个片区的土地一级开发项目，独家授权给一家国有企业（通常是省级或市级平台公司，如河北建投、石家庄国投、雄安新区投资集团等）。
操作流程：
1. 政府授权： 市级或县级人民政府发布授权决定，明确开发范围、内容、期限、回报机制等。
2. 企业实施： 被授权企业作为项目业主，负责项目的投资、融资、拆迁、安置、基础设施建设等全部工作。
3. 土地入库： 完成一级开发、形成熟地后，由自然资源部门组织进行土地入库，形成可供出让的“净地”。
4. 土地出让与收益返还： 政府通过“招拍挂”方式出让土地，土地出让收入在扣除规定计提（如农业土地开发资金、农田水利资金等）后，按照协议约定的一定比例或固定金额，返还给被授权企业,用于弥补其投资成本和获取合理收益。
政策要点与优势：
- 效率高： 依托政府信用和国企背景，融资能力强，协调力度大,能有效解决征地拆迁难题。
- 风险可控： 回报与土地出让挂钩，将市场风险部分转移给企业,但政府也需承担土地市场的波动风险。
- 适用性广： 适用于城市更新、成片开发、重大基础设施配套等投资规模大、周期长的项目。
- 合规性要求： 必须签订规范的授权开发协议，明确双方的权责利，特别是土地出让收入的返还机制必须合法、透明,避免形成新的违规举债。

PPP（政府和社会资本合作）模式

主要用于投资规模巨大、涉及长期运营的项目。

（图片来源网络，侵删）

核心机制： 政府与社会资本建立长期合作伙伴关系，共同投资、建设和运营土地一级开发项目。
操作流程：
1. 项目识别与准备： 政府筛选出适合PPP模式的项目,进行物有所值评价和财政承受能力论证。
2. 社会资本采购： 通过公开招标等方式选择有实力的社会资本（如大型房企、专业运营商）。
3. 成立项目公司（SPV）： 政府方（或其出资代表）与社会资本共同出资成立项目公司,负责项目的具体实施。
4. 绩效付费/可行性缺口补助： 政府不再直接返还土地出让金，而是根据项目公司提供的服务（如完成拆迁、建成基础设施）的绩效，或通过“可行性缺口补助”的方式，弥补项目公司无法从使用者付费（一级开发本身无直接收入）中收回的成本和获得合理利润。
政策要点与优势：
- 减轻财政压力： 引入社会资本,分担政府的投资压力和债务风险。
- 提升效率与专业度： 引入市场竞争机制，发挥社会资本在管理、技术和创新方面的优势。
- 长期合作： 适合包含基础设施长期运营（如停车场、管廊等）的综合性开发项目。
- 监管严格： 必须遵循财政部和发改委关于PPP项目的全套管理规定，流程复杂,周期较长。

ABO（授权-建设-运营）模式

这是近年来在北京市等地兴起并被河北省部分城市借鉴的创新模式,尤其适用于新区开发。

核心机制： 政府授权（Authorize）、企业建设运营（Build-Operate）。
操作流程：
1. 政府授权： 政府将某个片区（如一个产业园区或新城）的投融资、规划设计、土地整理、基础设施建设、产业发展服务等一揽子任务，整体授权给一家企业（通常是市属国企）。
2. 企业全周期负责： 被授权企业在授权期限内，作为该片区的“开发运营商”,全面负责上述所有工作。
3. 回报机制： 通常是“投资回报+运营服务费”的组合，政府通过财政预算安排，每年向企业支付固定的投资回报和运营服务费，作为其提供公共服务的对价，土地出让收益可以作为其回报的一部分,但不是唯一来源。
政策要点与优势：
- 整体打包，责任清晰： 改变了过去“一事一议”的碎片化管理，实现了开发、建设、运营的一体化,权责利高度统一。
- 激励相容： 企业从“项目执行者”变为“片区运营商”，其收益与片区的长期发展和运营效益挂钩,更有动力做好产业导入和城市运营。
- 适用新区开发： 特别适合从零开始、规划面积大、需要长期培育的新区或产业园区开发。
- 风险点： ABO模式对政府未来的财政支付能力要求很高，容易引发关于其是否属于“变相融资”的争议,因此在推广上较为审慎。

关键政策文件与法规依据

河北省的土地一级开发政策是一个体系,其法律和政策依据主要包括：

国家层面：
- 《中华人民共和国土地管理法》及实施条例： 规定了土地征收、转用、出让的基本程序和要求。
- 《中华人民共和国预算法》： 严禁地方政府通过企业违法违规举债,规范政府收支行为。
- 财政部、发改委等部门关于PPP、ABO、政府购买服务等的管理办法： 规范了各类市场化运作模式的操作流程和财政承受能力要求。
河北省层面：
- 《河北省土地征收程序规定》： 细化了省内土地征收的法定程序,保障被征地农民的合法权益。
- 《关于规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作的实施意见》： 指导全省PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交。
- 各设区市、雄安新区的具体政策文件： 如《雄安新区土地一级开发投资收益管理暂行办法》、《石家庄市土地一级开发管理办法》等，这是最直接、最具体的操作依据。

面临的挑战与未来趋势

挑战：
- 资金压力： 在房地产调控趋严、土地市场下行的背景下，土地出让收入的不确定性增加,给政府回购和企业投资带来巨大压力。
- 拆迁难度： 随着民众权利意识增强，征地拆迁的难度和成本越来越高,成为制约开发进度的首要瓶颈。
- 政策风险： 国家对地方债务监管持续收紧,任何一种模式的合规性都可能面临新的审查和调整。
- 市场化程度不足： 部分地区仍存在行政命令代替市场规律的现象,影响了资源配置效率。
未来趋势：
- 模式多元化： ABO、REITs（不动产投资信托基金）等创新模式将得到更多探索和应用,特别是与产业深度结合的开发模式。
- 精细化运营： 土地一级开发将不再止步于“七通一平”，而是向包含产业导入、城市更新、智慧化管理、生态修复等在内的“综合开发运营”转型。
- 法治化与透明化： 整个开发流程，特别是征地补偿、资金使用、土地出让等环节，将更加公开、透明,接受社会监督。
- 绿色与可持续发展： 在开发过程中将更加注重生态环境保护，推广绿色建筑、海绵城市等理念。