电力行业税收政策应如何优化调整？

摘要： 关于优化中国电力行业税收政策的系统性建议 背景与现状分析电力行业是国民经济的基石，正处于从传统化石能源向清洁能源转型的关键时期，当前，中国的电力行业税收政策在支持新能源发展方面取得...

关于优化中国电力行业税收政策的系统性建议

背景与现状分析

电力行业是国民经济的基石，正处于从传统化石能源向清洁能源转型的关键时期，当前，中国的电力行业税收政策在支持新能源发展方面取得了显著成效,但也面临着新的挑战。

（一）现有政策与成就：

1. 鼓励新能源发展：

   • 增值税： 对风力、水力、光伏等清洁能源发电实行增值税即征即退政策（如：风力发电增值税实行即征即退50%，光伏发电自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，享受“三免三减半”所得税优惠）。
   • 企业所得税： 对符合条件的公共基础设施项目（包括新能源电站）实行“三免三减半”的所得税优惠,极大地降低了初期投资成本。
   • 关税： 对关键的新能源设备（如光伏组件、风力发电机组）进口给予关税减免,支持了国内产业链的快速崛起。

2. 支持节能减排：

   • 对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目（如余热余压发电）所得，享受“三免三减半”的所得税优惠。
   • 资源综合利用企业（如利用煤矸石、石煤发电）可以享受增值税即征即退和企业所得税减计收入等优惠。

（二）面临的问题与挑战：

1. 政策“碎片化”与目标协同不足：

   • 现有税收政策多集中于对新能源发电的“前端”生产环节（如发电量）进行补贴，而对“后端”的电网消纳、储能、需求侧响应等关键环节支持不足，导致新能源发展与电网建设、储能投资之间出现不平衡。
   • 各项税收优惠（增值税、所得税、关税）之间缺乏系统性顶层设计，可能存在政策叠加或空白地带,影响政策效果。

2. 对化石能源的“隐性补贴”尚未完全消除：

   尽管对化石能源的直接补贴在减少，但在资源税、环境保护税等方面，其税负水平仍未能完全反映其真实的环境和社会成本（碳成本、污染成本）,这导致清洁能源在市场竞争中仍面临一定的价格劣势。

3. 对新技术、新模式的激励不足：

   • 储能技术： 储能是解决新能源间歇性、波动性的关键，但目前缺乏专门针对储能投资和运营的税收优惠政策,导致其商业模式难以建立。
   • 氢能等前沿技术： 氢能作为终极清洁能源，其制备、储运和利用全链条的成本高昂，亟需针对性的研发、生产和消费环节的税收激励。
   • 虚拟电厂、综合能源服务等新模式： 这些新模式是未来电力系统灵活性的重要来源，但其在税收定性、核算和优惠方面尚不明确。

4. 税收征管与行业特性的匹配度有待提高：

   • 电力行业项目投资巨大、建设周期长、回报慢，税收优惠政策在执行层面（如亏损弥补、优惠期限计算）需要更灵活、更人性化的征管配套。
   • 分布式能源、用户侧储能等主体数量多、规模小,给税收征管带来了新的挑战。

总体政策目标

构建一个“激励转型、公平竞争、精准滴灌、绿色导向”的电力行业税收政策体系,具体目标如下：

1. 推动能源结构深度转型： 强化对可再生能源、储能、氢能等清洁能源的税收激励,加速其替代化石能源的进程。
2. 鼓励技术创新与产业升级： 引导社会资本投向电力前沿技术研发和关键设备制造,提升中国在全球电力产业链中的核心竞争力。
3. 促进电力系统灵活性提升： 通过税收杠杆，激励储能、需求侧响应、智能电网等灵活性资源的发展,保障新型电力系统的安全稳定运行。
4. 实现环境成本内部化： 逐步建立反映碳、污染等环境成本的税收机制,为清洁能源创造更加公平的市场环境。
5. 优化税收征管与服务： 提高税收政策的确定性和可操作性，降低企业合规成本,优化营商环境。

具体政策建议

（一）优化可再生能源税收激励，从“量”的激励转向“质”的激励

1. 升级所得税优惠政策：

   • 从“项目”优惠转向“技术”优惠： 将“三免三减半”等优惠政策从针对特定项目，扩大到针对先进技术（如高效率光伏组件、大容量风机、先进储能技术等），鼓励企业持续进行技术迭代,而不仅仅是扩大装机规模。
   • 引入“加速折旧”政策： 允许可再生能源发电设备（特别是技术更新快的设备）采用加速折旧法，缩短折旧年限，帮助企业更快收回投资,缓解现金流压力。

2. 完善增值税政策：

   • 探索“绿色电力证书”与税收联动： 研究将绿色电力证书的交易与增值税优惠挂钩，企业购买一定数量的绿证，可相应抵扣其增值税应纳税额,激发绿证市场活力。
   • 对储能和灵活性服务实行增值税优惠： 对独立储能电站、需求侧响应服务商提供的辅助服务收入,参照公共基础设施项目给予增值税即征即退优惠。

（二）加大对新兴技术和关键环节的税收支持

1. 设立“电力科技创新税收抵免”：

   • 对企业从事电力前沿技术（如长时储能、氢能发电、先进电网控制技术、CCUS等）的研发投入，允许在企业所得税前按150%-200%加计扣除，甚至可以设立类似美国“能源税收抵免”的直接抵免政策。

2. 出台专门的储能税收激励包：

   • 投资环节： 对符合条件的储能项目投资，给予投资额一定比例的投资税收抵免（如10%-15%）。
   • 运营环节： 对储能的放电收入给予一定期限的免征或减征增值税优惠，并对其运营所得延长“三免三减半”的所得税优惠期限。

3. 支持氢能全产业链发展：

   • “绿氢”生产端： 对利用可再生能源电解水制氢的企业，其生产设备投资给予投资税收抵免,并对氢气生产环节实行增值税优惠。
   • 储运和应用端： 对氢气储运管道、燃料电池汽车/发电设备等关键设施,给予加速折旧和进口关税减免。

（三）稳步推进化石能源的环境成本内部化

1. 改革和完善资源税与环境税：

   • 动态调整税率： 建立资源税和环境税税率的动态调整机制，使其与碳市场价格、污染治理成本挂钩,逐步提高化石能源的总体税负水平。
   • 扩大征收范围： 探索将碳排放纳入资源税或环境保护税的征收范围，或与全国碳市场形成协同效应,避免双重征税或政策空白。

2. 研究开征“碳税”的过渡方案：

   在全国碳市场成熟运行的基础上，可考虑研究开征碳税，作为一种更稳定、更可预期的价格信号,引导高碳电力企业主动进行低碳改造。

（四）促进电力市场公平竞争与商业模式创新

1. 明确新兴市场主体的税收身份：

   针对虚拟电厂、负荷聚合商、综合能源服务商等新型市场主体，出台明确的税收认定标准和会计核算指引，解决其税目不清、税率不明的问题。

2. 支持电力市场化交易：

   对参与电力市场化交易的发电侧和售电侧企业，其交易环节的增值税、印花税等应给予明确且简化的处理方式,降低交易成本。

（五）优化税收征管与服务

1. 建立“电力行业税收服务专班”：

   由税务部门牵头，联合能源、发改等部门，为电力企业提供“一站式”税收政策咨询、辅导和争议解决服务，特别是对大型、复杂的能源项目。

2. 推行“项目全生命周期税收管理”模式：

   针对电力项目投资大、周期长的特点，建立从项目立项、建设、运营到退役的全生命周期税收跟踪服务机制,确保优惠政策精准落地。

3. 利用数字化手段提升征管效率：

   推广电子发票，利用大数据、区块链等技术，实现对分布式能源、用户侧储能等海量主体的税收信息自动采集和风险监控。

实施路径与风险防范

1. 分步实施，试点先行：

   建议选择部分地区或特定技术领域（如储能、氢能）进行税收政策试点，总结经验后逐步推广,降低政策调整风险。

2. 加强部门协同与政策评估：

   建立税务、能源、财政、生态环境等多部门的常态化协调机制，确保政策协同发力，建立科学的政策效果评估体系，定期对税收政策的经济、社会和环境效益进行评估,并根据评估结果动态调整优化。

3. 注重政策过渡与平稳衔接：

   在调整现有政策（如化石能源税负）时，应设置合理的过渡期，给予企业充分的适应时间,避免对经济和社会造成过大冲击。