铁路综合性投融资政策如何落地？

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摘要： 核心目标与基本原则核心目标解决资金瓶颈：改变过去主要依靠中央财政和铁路建设基金（政府性基金）的单一模式，拓宽融资渠道，满足铁路网络,特别是高速铁路网持续建设的巨大资金需求，提升运...

核心目标与基本原则

核心目标

解决资金瓶颈： 改变过去主要依靠中央财政和铁路建设基金（政府性基金）的单一模式，拓宽融资渠道，满足铁路网络,特别是高速铁路网持续建设的巨大资金需求。
提升运营效率： 引入市场机制和竞争，推动铁路运输企业（如国铁集团）深化改革，提升管理效率、服务质量和盈利能力。
优化资源配置： 引导社会资本流向经济效益和社会效益较好的铁路项目,实现资源的优化配置。
促进可持续发展： 建立一个能够自我造血、良性循环的投融资体系,确保铁路事业的长期可持续发展。

基本原则

政府引导，市场主导： 政府负责规划、监管和提供必要的支持（如财政补贴、政策性贷款），而具体的项目投资、建设和运营则更多地依靠市场力量,遵循市场规律。
分类施策，精准发力： 根据铁路项目的属性（公益性、准公益性、经营性）采取不同的投融资策略。
- 公益性项目： 以政府投资为主。
- 准公益性项目： 政府与社会资本合作（PPP）模式为主。
- 经营性项目： 完全市场化运作,鼓励社会资本独资或控股。
风险共担，利益共享： 在PPP等模式中，政府和社会资本按照约定共同承担风险,并共享项目带来的收益。
创新驱动，拓宽渠道： 积极探索和运用新的金融工具和融资模式，如资产证券化（ABS）、不动产投资信托基金（REITs）等。

主要政策工具与模式

铁路投融资政策是一个“工具箱”,包含了多种工具和模式的组合运用。

（图片来源网络，侵删）

（一）政府财政投入（基础保障）

这是铁路建设最传统、最基础的资金来源。

中央预算内投资： 国家发改委在年度投资计划中安排一部分资金，用于支持中西部、边疆等地区的铁路建设,特别是公益性强的项目。
铁路建设基金： 向铁路货运（原）和旅客（现）征收的政府性基金，是铁路建设稳定的资本金来源之一，具有“以路建路”的特点。
地方政府专项债券： 地方政府为有一定收益的公益性项目发行的债券，近年来，大量专项债被用于支持城际铁路、市域（郊）铁路等地方性铁路项目,成为重要的资金补充。

（二）银行信贷（主力融资）

银行贷款是铁路建设最主要的债务融资来源。

政策性银行贷款： 国家开发银行、中国农业发展银行等提供长期、低息的贷款，重点支持国家战略层面的铁路干线项目，如“八纵八横”高速铁路网。
商业银行贷款： 包括大型国有商业银行和股份制银行，为铁路项目提供商业性贷款,贷款期限和利率根据项目具体情况和风险评估确定。

（三）资本市场融资（市场化重要途径）

股票市场融资：
- 中国铁路股份有限公司（国铁集团）： 作为核心平台，通过发行股票（如H股）募集资金。
- 项目公司上市： 对于效益较好的路网项目或区域性铁路公司,可以推动其独立上市融资。
债券市场融资：
- 公司债/企业债： 国铁集团及其下属公司发行,用于补充营运资金或项目建设。
- 中期票据/短期融资券： 灵活调节短期资金需求。
- 资产支持证券（ABS）/不动产投资信托基金（REITs）： 这是近年来的创新重点。
  - ABS： 将铁路未来的客票收入、物流收入等稳定现金流打包，形成资产池，发行证券进行融资,这有助于盘活存量资产。
  - REITs： 将成熟运营、能产生稳定现金流的铁路资产（如高铁站周边土地、车站商业、仓储物流中心等）证券化，在公开市场募集资金，这是盘活存量、扩大增量、形成良性循环的关键举措。

（四）政府与社会资本合作（PPP模式）（重要补充）

PPP模式是吸引社会资本参与铁路建设的关键。

操作模式： 通常采用 “建设-运营-移交”（BOT） 或 “建设-拥有-运营-移交”（BOOT） 等模式。
适用范围： 主要适用于准公益性项目，即有一定客运量、能产生部分经营性收入,但完全市场化无法覆盖全部投资和回报的项目。
回报机制：
1. 使用者付费： 主要依靠客票收入。
2. 可行性缺口补助： 当使用者付费不足以覆盖成本和合理回报时，由政府给予财政补贴，弥补“缺口”。
3. 政府付费： 对于纯公益性项目,由政府按效付费。
典型案例： 杭绍台高铁是采用PPP模式的代表性项目，引入了复星集团等民营资本,探索了市场化运作的新路径。

（五）土地综合开发（“以铁促商，以商养铁”）

这是国铁集团“路地融合”战略的核心,也是提升铁路项目自身造血能力的关键政策。

（图片来源网络，侵删）

政策依据： 国务院及相关部门出台文件,明确对铁路项目沿线及站点周边的土地进行综合开发。
操作方式：
- 土地作价出资（入股）： 将铁路建设沿线一定范围内的土地使用权，经评估后作价入股,作为项目公司的资本金。
- TOD（Transit-Oriented Development）模式： 以铁路枢纽（车站）为核心，进行高强度、混合功能的综合开发，包括商业、办公、住宅、酒店等。
意义： 通过土地的增值收益反哺铁路建设，降低项目财务负担,实现铁路建设与城市发展的双赢。

面临的挑战与未来展望

当前挑战

债务负担沉重： 国铁集团资产负债率长期处于较高水平,还本付息压力巨大。
区域发展不平衡： 中西部和东北地区铁路项目公益性更强，市场化融资难度大,对中央财政依赖度高。
社会资本参与度不足： 由于铁路项目投资大、周期长、回报机制不透明、退出渠道不畅,民营资本参与意愿仍然不强。
体制机制障碍： 铁路运价、清算机制等仍受一定程度的政府管制,市场化定价和经营自主权有待进一步扩大。

未来展望

深化市场化改革： 继续推进国铁股份制改革，进一步明确其市场主体地位，下放经营自主权,完善市场化定价机制。
强化REITs和ABS应用： 大力推广铁路基础设施REITs，将更多优质存量资产推向市场，形成“投资-建设-运营-退出-再投资”的良性循环。
优化PPP模式： 完善PPP项目的法律保障和利益分配机制，降低社会资本的风险,提高其参与积极性。
加强“路地融合”： 将土地综合开发政策落到实处，并与地方政府城市规划深度结合,最大化土地价值。
构建多层次铁路体系： 明确中央、省、市各级政府在铁路建设中的事权和财权，鼓励地方政府更多地承担城际铁路、市域（郊）铁路的投资建设责任。

中国的铁路综合性投融资政策已经从过去单一的“国家投资”模式，演变为一个以“政府引导、市场运作、多元投入、风险可控”为特征的复杂体系，未来的方向是更加市场化、法治化和专业化，通过金融创新（如REITs）和模式创新（如深化PPP和土地综合开发），逐步化解债务风险，激发市场活力,最终构建一个能够支撑中国铁路网络持续健康发展的现代化投融资新格局。