中国旅游产业政策研究

摘要： 中国旅游产业政策研究报告摘要中国旅游产业已成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，其发展历程与国家宏观政策的引导和调控密不可分，本报告旨在系统梳理中国旅游产业政...

中国旅游产业政策研究报告

摘要

中国旅游产业已成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，其发展历程与国家宏观政策的引导和调控密不可分，本报告旨在系统梳理中国旅游产业政策的演变脉络，深入分析不同时期政策的核心导向与主要内容，探讨驱动政策制定的关键因素，剖析当前政策面临的挑战，并对未来政策发展趋势进行展望，研究发现，中国旅游产业政策正从“规模扩张”向“质量提升”和“高质量发展”深刻转型，政策重心日益多元化，更加注重文化赋能、科技融合、绿色发展和区域协调。

政策演变历程：从“事业”到“产业”，再到“战略支柱”

中国旅游产业政策的发展大致可划分为四个主要阶段,每个阶段都有其鲜明的时代特征和政策重点。

第一阶段：事业接待型（1949年 - 1978年）

• 背景：新中国成立初期，百废待兴，旅游业主要服务于外事接待和政治任务,不具备现代产业属性。
• 政策特点：以政治为导向，强调“外事接待”，而非经济创收，旅游管理机构（如中国国旅）主要承担政治任务，旅游活动被定性为“事业”而非“产业”。
• 核心机构：中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社等成立,构成了早期旅游接待的骨干体系。

第二阶段：产业起步与市场化探索（1978年 - 2000年）

• 背景：改革开放后，邓小平同志提出“旅游事业大有文章可做”，旅游业被正式确立为产业,中国开始探索市场化道路。
• 政策特点：
  • 确立产业地位：1986年，旅游业被正式列入国民经济计划，成为“产业”。
  • 市场化改革：鼓励地方、部门、集体、个人一起上，打破了国旅、中旅、青旅的垄断格局。
  • 基础设施建设：国家开始加大对旅游交通、住宿等基础设施的投入。
  • 入境旅游优先：政策重心放在赚取外汇,大力发展入境旅游。
• 标志性事件：《旅游发展规划管理暂行办法》出台,标志着旅游规划开始走向规范化。

第三阶段：全面发展与产业融合（2001年 - 2012年）

• 背景：中国加入世界贸易组织（WTO），经济高速增长，国内居民可支配收入增加,国内旅游市场开始爆发。
• 政策特点：
  • 三驾马车并驾齐驱：政策开始兼顾入境、国内和出境旅游三大市场。
  • 黄金周制度：1999年“黄金周”制度的实施，极大地刺激了国内旅游消费,成为现象级政策。
  • 产业地位提升：2009年，国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》，首次将旅游业定位为“战略性支柱产业”和“现代服务业”,这是中国旅游产业政策的里程碑。
  • 区域旅游规划：开始重视区域合作，如环渤海、长三角、珠三角等区域旅游合作。

第四阶段：高质量发展与深化改革（2025年 - 至今）

• 背景：中国经济进入“新常态”，从高速增长转向高质量发展，消费升级、科技进步、社会变迁成为新背景。
• 政策特点：
  • 供给侧结构性改革：强调从“景点旅游”向“全域旅游”转变，优化旅游产品供给,提升服务质量。
  • 全域旅游：2025年提出，旨在将一个区域作为完整的旅游目的地进行整体规划、综合管理、营销推广，实现“处处是景，时时可游”。
  • “文旅融合”：文化和旅游部组建（2025年），标志文旅融合成为国家战略，政策强调以文塑旅、以旅彰文，挖掘文化内涵,提升旅游品位。
  • 智慧旅游：大力推动“互联网+旅游”，利用大数据、人工智能、5G等技术提升旅游管理、服务和营销的智能化水平。
  • 乡村振兴与旅游扶贫：旅游成为助力脱贫攻坚和实现乡村振兴的重要抓手。
  • 应对突发事件：新冠疫情等公共卫生事件凸显了旅游产业的脆弱性，政策开始更加注重产业韧性、危机应对和可持续发展。

核心政策内容分析

当前中国旅游产业政策体系已相当完善,其核心内容可归纳为以下几个维度：

战略定位与顶层设计

• 核心：将旅游业定位为“战略性支柱产业”、“综合性现代服务业”和“具有显著时代特征的民生产业”。
• 体现：国家“十四五”规划、《“十四五”旅游业发展规划》等顶层设计文件，明确了旅游业的发展目标、主要任务和保障措施,为行业发展指明方向。

产品体系与供给侧改革

• 全域旅游：打破行政区划限制，整合区域资源,打造全域旅游目的地。
• “旅游+”战略：推动“旅游+文化”、“旅游+体育”、“旅游+康养”、“旅游+农业”、“旅游+工业”等深度融合，催生新业态、新产品，如研学旅游、低空旅游、工业旅游等。
• 优质旅游供给：大力发展度假旅游、自驾旅游、夜间旅游等，满足游客多样化、个性化需求，推动传统景区转型升级,提升服务品质。

市场营销与品牌建设

• 国内市场：通过节假日、主题旅游线路、新媒体营销等方式,持续激发国内旅游消费潜力。
• 入境旅游：实施“你好！中国”国家旅游形象推广工程，简化签证政策，优化入境环境,旨在恢复并提升入境旅游市场。
• 区域品牌：支持地方打造特色旅游目的地品牌，如“诗画江南”、“长城国家公园”等。

科技赋能与智慧旅游

• 基础设施：推动5G、物联网、北斗导航等在景区、酒店、交通等场景的应用。
• 管理与服务：建设“一机游”平台、智慧景区、智慧酒店,提升游客体验和运营效率。
• 数据驱动：建立旅游大数据中心，为政府决策、企业经营和市场监管提供数据支持。

绿色发展与可持续旅游

• 生态保护：强调“绿水青山就是金山银山”,严格限制在生态脆弱区进行大规模旅游开发。
• 绿色消费：倡导低碳旅游、文明旅游,推广节能环保的旅游设施和服务。
• 社区参与：鼓励当地社区参与旅游发展，共享发展成果,实现经济效益与社会效益的统一。

体制机制与行业治理

• 机构改革：文化和旅游部的组建，理顺了文化与旅游的管理体制,为深度融合提供了组织保障。
• 法治建设：修订《旅游法》，完善旅游市场监管、投诉处理、安全保障等法规体系。
• 标准化建设：制定和修订旅游行业各类标准,提升服务质量。

政策驱动的关键因素

中国旅游产业政策的制定和调整,主要受以下五大因素驱动：

1. 经济发展需求：旅游业是拉动消费、促进投资、增加就业的重要引擎，在经济下行压力下，旅游业被视为“稳增长”的重要力量。
2. 社会民生诉求：随着人民生活水平提高，旅游已成为大众化、常态化的生活方式，政策需满足人民群众对美好生活的向往,提供更多高质量的旅游产品。
3. 国家战略导向：如“乡村振兴”、“文化自信”、“健康中国”、“美丽中国”等国家战略,都为旅游业发展提供了新的切入点和政策支持。
4. 技术革命浪潮：数字技术的飞速发展，从根本上改变了旅游的生产、传播和消费方式,迫使政策必须适应并引导这一变革。
5. 全球格局变化：后疫情时代国际旅游市场的复苏、地缘政治的影响，以及中国在国际舞台上日益重要的地位,都促使入境旅游政策需要做出相应调整。

当前政策面临的挑战与问题

尽管政策体系日益完善,但在实践中仍面临诸多挑战：

1. 政策落地“最后一公里”问题：顶层设计在地方执行层面可能出现偏差或衰减,导致政策效果打折扣。
2. 同质化竞争与低水平重复建设：部分地区在发展旅游时缺乏特色规划，盲目跟风，导致“千村一面”、“千景一面”的现象,造成资源浪费。
3. 过度商业化与文化内涵流失：部分景区过度追求经济效益，破坏了原有的文化生态和自然风貌，导致“原真性”丧失。
4. 人才短缺：特别是既懂旅游又懂文化、懂技术、懂管理的复合型人才严重不足,制约了产业的高质量发展。
5. 产业韧性不足：面对新冠疫情、自然灾害等突发事件，旅游产业表现出极强的脆弱性,应急响应和恢复机制有待加强。
6. 数据孤岛与安全风险：智慧旅游建设过程中，不同部门、不同企业间的数据难以共享,同时数据安全和隐私保护问题日益突出。

未来政策发展趋势展望

展望未来,中国旅游产业政策将呈现以下发展趋势：

1. 深化“文旅融合”，强化文化内核：政策将更加注重挖掘地域文化、非遗文化、红色文化的价值，推动旅游产品从“观光”向“体验”、“沉浸”升级,讲好中国故事。
2. 聚焦“高质量发展”，提升服务品质：政策重心将从追求游客数量转向提升游客满意度和消费质量，加强服务质量监管,推动标准化与个性化相结合。
3. 拥抱“科技革命”，发展智慧旅游：AI、元宇宙、虚拟现实（VR/AR）等新技术将在旅游营销、产品设计、游客体验中扮演更重要的角色,政策将更加注重数据要素的流通和安全。
4. 推动“绿色转型”，践行可持续发展：低碳旅游、生态旅游将成为政策鼓励的方向,推动旅游业与自然环境的和谐共生。
5. 促进“区域协调”，构建新发展格局：政策将打破行政壁垒，推动跨区域旅游线路整合和品牌共建，形成优势互补、协同发展的区域旅游新格局。
6. 增强“产业韧性”，完善风险应对机制：建立更加完善的旅游危机预警、应对和恢复体系，提升产业抵御风险的能力,保障行业平稳健康发展。