中国铁路投融资政策如何优化与创新？

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摘要： 中国铁路投融资政策研究摘要中国铁路作为国家重要的基础设施和大众化的交通工具，其发展离不开持续、稳定的资金支持，本文旨在系统梳理中国铁路投融资政策的历史演变，深入剖析当前以“中央主导...

中国铁路投融资政策研究

摘要

中国铁路作为国家重要的基础设施和大众化的交通工具，其发展离不开持续、稳定的资金支持，本文旨在系统梳理中国铁路投融资政策的历史演变，深入剖析当前以“中央主导、多元补充”为核心的投融资模式，分析其在推动铁路“四纵四横”和“八纵八横”高速铁路网建设中取得的巨大成就，并揭示当前面临的巨额债务、投资回报率低、市场化机制不健全等深层挑战，本文将结合国家“交通强国”战略和“双碳”目标，对未来铁路投融资政策的改革方向，如深化市场化改革、创新融资工具、探索土地综合开发等进行前瞻性探讨，以期为推动中国铁路高质量、可持续发展提供政策建议。

（图片来源网络，侵删）

研究背景与意义
- 战略地位： 铁路是国家经济的“大动脉”，是综合交通运输体系的骨干，对促进区域协调发展、优化产业布局、保障国家安全具有不可替代的作用。
- 资金需求： 铁路，尤其是高速铁路，具有投资规模巨大、建设周期长、回报周期慢的特点,对资金的需求是持续且巨大的。
- 政策驱动： 研究投融资政策，是理解中国铁路为何能实现跨越式发展的关键，也是解决其当前发展瓶颈、探索未来可持续发展路径的核心。
核心概念界定
- 投融资政策： 指政府为实现铁路发展目标，而制定的关于资金来源（融资）、资金使用（投资）的原则、规则、工具和监管体系的总和。
- 铁路投融资模式： 指在特定政策框架下，铁路建设资金的筹集、分配、使用和偿还所采用的具体组织形式和运作方式。

中国铁路投融资政策的历史演变

中国铁路投融资模式大致经历了四个阶段，清晰地反映了从“政府包办”到“市场化探索”的转型轨迹。

第一阶段（1949-1978）：计划经济时期的“财政主导”模式
（图片来源网络，侵删）
- 特点： 国家是唯一的投资主体,铁路建设资金完全来源于中央财政拨款和少量银行贷款。
- 模式： “国家投资、铁道部建设运营”，铁路被视为纯粹的公益性事业，不计成本,不讲效益。
- 弊端： 资金来源单一，国家财政负担沉重,铁路发展严重滞后于国民经济需求。
第二阶段（1978-2003）：市场经济初期的“负债经营”模式
- 背景： 改革开放后，国家财政能力有限,铁路发展资金缺口巨大。
- 特点： 铁道部开始“负债经营”，利用银行贷款、发行债券等方式筹集资金,打破了国家单一投资的格局。
- 模式： “贷款建路、收费还贷”，这是市场化融资的初步尝试,但也为后来的债务问题埋下伏笔。
- 标志性事件： 1991年，广深铁路在国内首次利用外资进行改扩建,开启了利用外资的先河。
第三阶段（2003-2025）：高速铁路时代的“部省合资”模式
- 背景： “四纵四横”高速铁路网规划提出，建设资金需求呈几何级数增长,单一主体已无力承担。
- 特点： 开创了“中央政府与地方政府合资共建”的新模式，铁道部与沿线各省（市、区）共同出资组建项目公司。
- 模式： “部省合资、分段建设、共同投资、共享收益、共担风险”。
- 作用： 极大地调动了地方政府的积极性，解决了部分资本金问题,是中国高铁得以快速铺开的关键政策。
- 问题： 此模式过度依赖铁道部信用，最终导致铁道部背负了巨额债务,不堪重负。
第四阶段（2025至今）：深化改革时期的“多元化、市场化”模式
- 背景： 2025年，铁道部实行政企分开，中国铁路总公司（现国家铁路集团）成立,成为市场主体。
- 特点： 政策目标从“规模扩张”转向“质量效益”,强调市场化运作和风险防控。
- 核心举措：
  - 设立铁路发展基金： 面向社会资本开放，吸引长期、稳定资金。
  - 推进资产经营开发： 大力发展“铁路+”，如土地综合开发、商业广告、旅游等,以路补路。
  - 探索混合所有制改革： 在客货站、动车组等领域引入社会资本。
  - 地方政府专项债支持： 将铁路干线项目纳入地方政府专项债券支持范围。
  - 推动铁路资产证券化： 如将部分优质铁路资产打包发行REITs（不动产投资信托基金）。

当前铁路投融资模式的核心构成与挑战

当前模式核心：“中央主导、多元补充”
（图片来源网络，侵删）
- 中央层面（国家铁路集团）： 作为国家铁路建设和运营的主体，承担干线铁路（尤其是中西部、公益性强的线路）的主要投资责任，资金来源包括：
  - 国家资本金注入： 财政部注资。
  - 银行贷款： 仍是最大头的资金来源。
  - 发行债券： 公司债、中期票据等。
  - 铁路发展基金： 作为基石投资者。
- 地方层面： 主要负责城际铁路、市域（郊）铁路，资金来源包括：
  - 地方财政资金。
  - 地方政府专项债券。
  - 社会资本（PPP模式等）。
- 市场层面： 社会资本通过发展基金、REITs、PPP、混合所有制等多种渠道参与。
面临的严峻挑战
- 债务问题突出：
  - 高负债率： 国家铁路集团背负着巨额债务，利息负担沉重,侵蚀了利润空间。
  - 偿债压力： 还款来源主要依赖客货运收入，增长乏力,难以覆盖本息。
- 投资回报率低：
  - 公益性定价： 客运票价受政府管制,无法完全反映市场价值和成本。
  - 网络效应： 铁路是网络型产业，干线盈利，但部分支线、线路可能长期亏损。
- 市场化机制不健全：
  - 投资主体权责不清： 国家铁路集团仍承担部分政府职能,市场化决策和经营自主权受限。
  - 社会资本吸引力不足： 铁路项目投资大、周期长、回报不确定，对社会资本的吸引力有限，存在“玻璃门”、“旋转门”现象。
- 区域发展不平衡： 中西部铁路建设成本高、客流密度低，商业回报更差，但国家战略又必须建设，形成“政策性亏损”的难题。

未来改革方向与政策建议

面向未来，中国铁路投融资政策必须进行系统性改革,以适应高质量发展的要求。

深化市场化改革，明确政府与市场边界
- 分类管理： 将铁路项目按属性分为公益性、准经营性、经营性三类。
  - 公益性线路： 以政府投资为主，通过财政补贴、转移支付等方式保障。
  - 经营性线路： 全面推向市场，由市场主体自主决策、自负盈亏。
  - 准经营性线路： 采用“政府引导、市场运作”模式，如提供可行性缺口补助、特许经营等。
- 赋予企业自主权： 进一步落实国家铁路集团的经营自主权，在定价、投资、用人等方面给予更多灵活性。
创新融资工具，拓宽资金来源
- 大力发展基础设施REITs： 将已建成、有稳定现金流的优质铁路资产（如高铁站、仓储物流中心）证券化，盘活存量资产,回收资金用于新项目建设。
- 扩大铁路发展基金规模与影响力： 优化基金结构，吸引更多养老金、保险资金等长期资本参与。
- 探索绿色债券、可持续发展挂钩债券： 响应“双碳”目标,为绿色铁路项目提供低成本融资。
- 推广PPP模式规范运作： 在城际铁路、物流园区等领域，建立风险共担、收益共享的PPP项目合作机制。
推动“铁路+”融合发展，提升造血能力
- 土地综合开发： 将铁路站场及周边土地进行综合规划开发（TOD模式），通过“以铁带土、以土养铁”,获取土地增值收益反哺铁路。
- 客货运输协同发展： 在保障客运的同时，大力发展高铁快运、冷链物流、大宗商品运输等高附加值货运业务。
- **“交通+”产业生态