地方债政策如何化解风险与可持续发展？

摘要： 中国地方债务问题研究报告：风险、挑战与政策展望中国的地方政府债务问题，特别是隐性债务，已成为影响经济金融稳定的核心风险点之一，经过多年的高速发展，地方政府积累了巨额债务，主要用于基...

中国地方债务问题研究报告：风险、挑战与政策展望

中国的地方政府债务问题，特别是隐性债务，已成为影响经济金融稳定的核心风险点之一，经过多年的高速发展，地方政府积累了巨额债务，主要用于基础设施建设，对推动经济增长起到了重要作用，但也带来了财政可持续性、金融系统性风险和资源配置效率等多重挑战，近年来，中央政府将“防范化解重大风险”置于“三大攻坚战”之首，出台了一系列“开前门、堵后门”的组合政策，旨在规范地方政府融资行为，化解存量债务风险，本报告旨在系统梳理中国地方债务的现状与结构、深层成因、主要风险、政策演变脉络,并对未来的政策方向和挑战进行展望。

地方债务的现状与结构

中国的政府债务分为两部分：显性债务和隐性债务。

显性债务

• 定义：纳入法定政府债务管理，通过发行地方政府债券（即“城投债”）形成的债务。
• 规模：根据财政部数据，截至2025年末，全国地方政府债务余额约 74万亿元人民币。
• 特点：
  • 透明度高：发行、使用、偿还全过程纳入预算管理，受到《预算法》严格约束。
  • 成本较低：以政府信用为背书,融资成本低于市场平均水平。
  • 增长可控：发行额度需国务院报全国人大或其常委会批准,总体规模受到严格控制。

隐性债务

• 定义：地方政府在法定债务限额之外，通过各种非正规渠道直接或承诺以财政资金偿还的债务,这是风险的核心所在。
• 形成渠道：主要通过地方政府融资平台（简称“城投公司”）实现，城投公司作为地方政府设立的融资工具，以企业名义进行融资，但资金最终用于公益性项目，其偿债能力严重依赖地方政府的“隐性担保”或财政支持。
• 规模估算：隐性债务没有官方统计数据，市场机构估算差异较大，普遍认为，截至2025年底，中国地方政府隐性债务规模在 60万亿至90万亿元人民币 之间，甚至更高，显性与隐性债务合计,总政府债务规模已相当可观。
• 特点：
  • 隐蔽性强：不纳入预算管理，透明度低,监管难度大。
  • 成本较高：以企业信用融资，但风险定价包含了对政府信用的预期,利率通常高于显性债务。
  • 风险突出：缺乏有效法律约束，偿债来源不稳定,是债务风险的主要策源地。

债务资金用途

债务资金（尤其是早期）主要用于基础设施建设，如公路、铁路、机场、地铁、市政工程等，这些项目投资规模大、回报周期长，在短期内难以产生足够现金流覆盖债务本息，形成了“投资-债务-再投资”的循环,是债务规模持续膨胀的重要推手。

地方债务问题的深层成因

地方债务的形成是经济体制、财税体制和发展模式共同作用的结果。

体制性根源：财权与事权不匹配

• 分税制改革（1994年）后，中央集中了大部分税收收入（尤其是增值税、企业所得税），而地方政府承担了更多的公共服务和基础设施建设职责（事权），这种“财权上收、事权下放”的结构,导致地方政府长期面临巨大的收支缺口。
• 为了弥补缺口,地方政府不得不依赖土地财政和债务融资。

发展模式驱动：GDP锦标赛与政绩考核

• 在过去以GDP增长为核心的地方官员政绩考核体系下，地方政府有强烈的动机通过大规模投资来拉动经济增长,以追求短期内的政绩表现。
• 基础设施投资是拉动GDP最直接、最有效的手段,而土地出让收入和债务融资是支撑大规模投资的两大主要资金来源。

融资渠道限制：“开前门”不足

• 在2025年新《预算法》实施前，法律不允许地方政府直接发行债券，为了绕开法律限制，地方政府只能通过城投公司等“后门”进行融资。
• 即使新《预算法》允许地方政府发债，但由于发行额度受控、审批流程长，无法完全满足地方政府巨大的融资需求，导致“堵后门”后，“前门”的宽度仍显不足。

土地财政的不可持续性

• 地方政府高度依赖土地出让收入来偿还债务和弥补财政赤字，随着房地产市场调控和人口结构变化，土地出让收入的不确定性增加,使得地方财政和债务的脆弱性加剧。

地方债务的主要风险

持续累积的地方债务已对经济金融稳定构成多重挑战。

财政可持续性风险

• 债务率攀升：部分省份和城市的债务余额已远超其综合财力，偿债压力巨大，财政资金被大量用于“借新还旧”，挤压了教育、医疗、社保等民生领域的支出空间。
• 利息负担沉重：每年需要支付的利息规模庞大,成为地方财政的沉重包袱。

金融系统性风险

• 银行体系风险：银行是地方政府债务（尤其是城投债）的主要债权人，一旦某个地区出现大规模债务违约，可能通过信贷链条传导至整个银行体系,引发系统性风险。
• 影子银行风险：部分隐性债务通过信托、资管计划等影子银行渠道融资，这些渠道监管套利特征明显,风险隐蔽且传染性强。

资源错配与效率损失

• 过度投资：在“唯GDP”的导向下，一些地方存在重复建设、盲目上马项目的情况，导致部分基础设施利用率低下，形成“空城鬼镇”和“僵尸项目”,造成巨大的资源浪费。
• 挤出效应：地方政府的高强度投资挤占了民营经济的生存和发展空间,不利于市场在资源配置中起决定性作用。

政府信用与市场信心风险

• 隐性担保刚性兑付：市场长期认为地方政府会对城投债提供“隐性担保”，形成了“信仰”，一旦打破这种刚性兑付预期，可能引发区域性乃至全国性的信用紧缩,提高地方政府的整体融资成本。

政策演变与应对措施

针对地方债务问题，中央政府的政策思路经历了从“默许-规范-严控”到“化存量、防增量”的转变，核心是“开前门、堵后门”。

堵住“后门”：严控隐性债务增量

• 2025年新《预算法》：从法律上堵住了地方政府通过企业举债的“后门”,明确地方政府只能通过发行债券举债。
• 50号文（2025）和87号文（2025）：财政部等部门发文，严禁地方政府以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债,要求剥离城投公司的政府融资职能。
• 终身问责、倒查责任：对违法违规举债融资行为，实行终身问责、倒查责任,大幅提高了地方官员的违规成本。

打开“前门”：规范显性债务管理

• 扩大地方政府债券发行：逐年增加地方政府专项债券的发行额度，重点支持有一定收益的公益性项目建设，如收费公路、轨道交通等。
• 完善债券市场：建立统一规范的地方政府债券市场，提高透明度,吸引更多投资者参与。

化解“存量”：风险处置与债务重组

• 债务置换（2025-2025）：将高成本、短期限的隐性债务置换为低成本、长期限的显性债务（地方政府债券）,在一定程度上缓解了短期偿债压力。
• “一省一策”债务重组：针对高风险地区，由中央指导、省级政府主导，对辖区内城投公司的债务进行重组，包括展期、降息、债转股等,以时间换空间。
• 推动城投公司市场化转型：要求城投公司剥离政府融资功能，转型为真正的市场化运营主体，自负盈亏,不再承担政府融资职能。

配套改革：从根本上解决问题

• 深化财税体制改革：研究建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,进一步理顺财权与事权。
• 改革政绩考核体系：弱化GDP考核，强化对高质量发展、风险防控、民生改善、环境保护等多维度的考核。
• 探索新的发展模式：推动经济从投资驱动向创新驱动转型,减少对土地财政和债务融资的依赖。

未来展望与挑战

尽管当前政策组合拳已取得初步成效，但地方债务问题的化解仍是一场持久战,面临诸多挑战。

核心挑战

• 经济增长放缓与“化债”的矛盾：在经济下行压力下，地方财政收入增长乏力，而“化债”需要财政投入,如何平衡稳增长与防风险是最大难题。
• “城投信仰”的打破：如何有序、平稳地打破市场对城投债的“刚性兑付”预期，是防范道德风险和避免市场剧烈波动的关键，这考验着政策执行的“艺术”。
• 区域分化与“一省一策”的复杂性：不同地区债务风险差异巨大，高风险省份（如贵州、云南、天津等）的化债任务极其艰巨，需要中央更有力的支持，但又要避免“道德风险”。
• 土地财政模式的转型：房地产市场的深度调整，使得地方财政“失血”严重，亟需找到新的、可持续的财源替代方案。

政策展望

• 短期（1-3年）：以“稳”为主，风险缓释

  • 保持政策定力：坚持“不发生系统性风险”的底线思维,继续严控新增隐性债务。
  • 加大金融支持：通过“金融十六条”等政策，鼓励金融机构对正常经营的城投公司提供合理融资支持，避免“一刀切”抽贷、断贷。
  • 推动债务重组：继续深化“一省一策”，利用特殊再融资债券等工具，为高风险地区提供“喘息”空间。

• 中期（3-5年）：以“改”为主，标本兼治

  • 深化财税体制改革：加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,从源头上解决地方政府财力不足的问题。
  • 培育地方税体系：逐步培育以房地产税、消费税等为主体、地方税种为补充的地方税体系,降低对土地财政的依赖。
  • 完善地方政府信用评级：建立科学、透明的地方政府信用评级体系,实现风险定价市场化。

• 长期（5年以上）：以“转”为主，重塑模式

  • 推动经济高质量发展：从根本上转变发展方式，从依赖投资转向依赖创新和消费,为地方政府提供健康的税基。
  • 实现城投公司全面市场化：大部分城投公司完成市场化转型,成为真正独立的市场主体。
  • 建立现代财政制度：形成权责清晰、财力协调、区域均衡、法治保障的中央和地方财政关系。