国外低碳经济政策研究，如何借鉴与本土化？

摘要： 国外低碳经济政策研究摘要在全球气候变化日益严峻的背景下,发展低碳经济已成为世界各国的共识与战略选择，低碳经济政策是实现这一目标的核心工具，本报告旨在系统梳理和评述国外低碳经济政策的...

国外低碳经济政策研究

摘要

在全球气候变化日益严峻的背景下,发展低碳经济已成为世界各国的共识与战略选择，低碳经济政策是实现这一目标的核心工具，本报告旨在系统梳理和评述国外低碳经济政策的理论与实践，报告首先阐述了低碳经济政策的理论基础，包括外部性理论、公共物品理论和波特假说，详细介绍了碳定价、法规标准、财政激励、研发与创新支持以及市场机制等五大类主要政策工具，随后，选取欧盟、德国、美国、日本和北欧国家等具有代表性的国家和地区作为案例，深入剖析了其政策体系的构建、特点与成效，报告进一步分析了这些政策在实施过程中面临的成本与分配、地缘政治、技术瓶颈等共同挑战，基于国际经验，为中国如何构建更具系统性、市场化和公平性的低碳政策体系提出了若干启示与建议。

理论基础

低碳经济政策的制定并非凭空而来,而是建立在坚实的经济学理论基础之上。

1. 外部性理论

   • 核心思想：经济主体的活动对第三方造成了影响，但并未为此支付成本或获得补偿，温室气体排放是典型的“负外部性”，企业和个人在生产和消费化石能源时，并未承担其排放对社会造成的气候损害成本（如极端天气、海平面上升等）。
   • 政策启示：政府的责任是“内部化”这些外部成本，使排放者为其行为负责，碳税和碳排放权交易体系正是通过为碳排放设定价格，将外部成本转化为内部成本，从而引导企业和个人减少排放。

2. 公共物品理论

   • 核心思想：气候稳定是一种典型的“公共物品”，具有非竞争性和非排他性，这意味着一个人享受气候稳定的益处，并不会减少其他人享受同样的益处，而且也很难阻止任何人享受它。
   • 政策启示：由于“搭便车”问题的存在，市场本身无法有效提供足够的气候公共物品，政府必须通过干预（如制定法规、提供公共投资）来提供或激励这类物品的供给。

3. 波特假说

   
   （图片来源网络，侵删）
   • 核心思想：由哈佛大学教授迈克尔·波特提出，认为恰当设计的环境规制能够激发企业创新，创新带来的收益（如提高资源效率、开发新产品）足以弥补甚至超过遵循规制的成本，从而实现环境与经济的“双赢”。
   • 政策启示：支持了“规制驱动创新”的理念，即政府不应将环保视为经济发展的负担，而应通过积极的政策（如严格的能效标准、绿色技术研发补贴）来倒逼和激励企业进行绿色转型，培育新的竞争优势。

主要政策工具

国外低碳经济政策工具种类繁多,通常可以分为以下几类，在实践中往往组合使用，形成“政策组合拳”。

1. 碳定价政策

   • 碳税：政府对化石燃料的碳含量或企业的碳排放直接征税，优点是价格信号清晰、稳定，易于实施和管理，缺点是面临较大的政治阻力，且税收收入的再分配方式至关重要（如“税收中性”原则，将收入返还给居民或企业）。
   • 碳排放权交易体系：政府设定一个排放总量上限，并将排放配额分配或拍卖给企业，企业可以在市场上买卖配额，减排成本低的企业可以超额减排并出售多余配额，减排成本高的企业则需购买配额，优点是确保了减排总量可控，且以较低的社会总成本实现减排，缺点是配额价格波动较大，且初始配额分配方式复杂，欧盟的EU ETS是全球最大的碳市场。

2. 法规与标准

   • 技术标准/能效标准：强制规定产品（如家电、汽车）或建筑必须达到的最低能效水平，这是最直接有效的政策之一，例如欧盟的“生态设计指令”和美国能源部的“能源之星”计划。
   • 可再生能源配额制：要求电力供应商在其销售的电力中，必须有一定比例来自可再生能源（如太阳能、风能），这为可再生能源发电提供了稳定的市场需求。
   • 禁令：直接禁止或限制高碳活动，如逐步淘汰燃油车（如挪威、加州）、禁止一次性塑料制品等。

3. 财政激励政策

   • 补贴：为购买新能源汽车、安装屋顶光伏、进行节能改造等提供直接财政补贴或税收抵免，美国的《通胀削减法案》为电动汽车和清洁能源项目提供了巨额补贴。
   • 绿色税收优惠：对投资于节能设备、可再生能源、绿色技术研发的企业给予税收减免。
   • 绿色政府采购：政府优先采购环保、节能的产品和服务，引导市场方向。

4. 研发与创新支持

   • 政府直接资助：通过国家实验室、大学和科研机构，对颠覆性的低碳技术（如储能、氢能、碳捕获与封存CCS）进行长期、大规模的前沿研究。
   • 公私合作伙伴关系：政府与企业共同出资，建立产业联盟，加速技术的商业化应用，德国的“能源转型”中政府与工业界紧密合作。

5. 信息与自愿性工具

   • 标签与认证：如能效标签、有机食品标签、绿色建筑认证（如LEED），为消费者提供信息，引导绿色消费。
   • 企业自愿减排计划：鼓励企业设定科学碳目标，并公开其减排进展，通过声誉机制激励企业行动。

代表性国家/地区案例分析

1. 欧盟：系统性“绿色新政”引领者

   • 政策体系：欧盟的政策体系以“欧洲绿色协议”为纲领，核心是“有竞争力的循环经济”，旨在2050年实现气候中和。
   • 核心工具：
     • EU ETS：全球首个、也是规模最大的碳市场，覆盖电力、工业和航空业，并计划将航运纳入，通过“市场稳定储备机制”动态调整配额供给，稳定碳价。
     • Effort Sharing Regulation (ESR)：为交通、建筑、农业等非ETS行业设定了具有法律约束力的国家减排目标。
     • 创新基金：从EU ETS拍卖收入中拨款，支持低碳技术的创新和部署。
     • 碳边境调节机制：即“碳关税”，对从境外进口的特定高碳产品（如钢铁、水泥）征收碳费用，防止“碳泄漏”并保护欧盟产业。
   • 特点：顶层设计宏大，法律约束力强，注重市场机制与法规相结合，并试图通过“碳边境调节机制”将气候政策与贸易政策挂钩，在全球范围内发挥引领作用。

2. 德国：能源转型的“社会实验”

   • 政策核心：“Energiewende”（能源转型），目标是逐步淘汰核能和化石能源，大力发展可再生能源。
   • 核心工具：
     • 固定上网电价：长期为可再生能源发电提供远高于市场价格的固定收购价格，极大地刺激了风电和光伏产业的早期发展。
     • 可再生能源法：不断修订，推动政策从固定电价转向市场化拍卖模式，以降低成本。
     • 能源税：对电力和取暖燃料征收生态税，鼓励节约能源。
   • 挑战与调整：转型初期成本高昂，导致居民电价飙升；可再生能源的间歇性对电网稳定性构成挑战；能源转型与社会公平的矛盾（能源贫困）日益凸显，德国正在经历从“不惜一切代价”向“可负担、可靠、社会可接受”的转型调整。

3. 美国：联邦与地方“双轨并行”

   • 政策特点：联邦政府与州政府政策存在显著差异，呈现出“双轨并行”的局面。
   • 联邦层面：政策具有波动性，受党派政治影响大，奥巴马时期推出《清洁电力计划》，特朗普政府退出《巴黎协定》并放松环保规制，拜登政府则重新加入《巴黎协定》并推出了雄心勃勃的《通胀削减法案》，通过大规模税收抵免和补贴，强力推动电动汽车、清洁能源和工业脱碳。
   • 州层面：加州等“气候先锋州”长期走在前面，实施了严格的碳排放总量控制和交易体系、零排放汽车销售 mandates 等政策，为联邦政策探索了路径。
   • 特点：市场导向和激励性政策（尤其是补贴）在联邦层面作用突出，而地方层面的先行先试为全国性政策积累了宝贵经验。

4. 日本：危机驱动与技术立国

   • 政策背景：福岛核事故后，日本能源结构从依赖核电转向多元化，低碳转型被赋予了新的战略意义。
   • 政策核心：结合其技术优势，重点发展氢能、海上风电和氨能等前沿技术。
   • 核心工具：
     • 绿色增长战略：明确提出14个重点发展领域，设定了具体目标。
     • 碳定价机制：于2025年启动，覆盖电力、工业、交通和建筑四大领域，采用“碳税+排放交易”的混合模式。
     • 氢能社会：投入巨资支持氢能的研发、生产和基础设施建设，目标是成为全球氢能供应链的中心。
   • 特点：将低碳转型与能源安全、产业竞争力紧密结合，强调通过技术创新解决能源和环境问题，政府主导色彩较浓。

5. 北欧国家（瑞典、丹麦、芬兰）：高税收与高福利的典范

   • 政策特点：长期实施高碳税，是全球碳税税率最高的地区之一。
   • 核心工具：
     • 高碳税：瑞典自1991年起实施碳税，税率逐年提高，覆盖了大部分经济部门，税收收入用于降低其他税种（如劳动税），实现了“税收中性”，增强了政策的政治可行性。
     • 强大的社会福利体系：高税收支撑的高福利体系为民众提供了安全感，使得推行碳税等可能增加生活成本的政策阻力较小。
   • 成效：在经济增长的同时，实现了碳排放的持续下降，证明了“绿色增长”的可能性。

政策效果与共同挑战

积极效果：

• 显著减排：实施严格政策的地区（如欧盟、北欧）已成功实现与经济增长脱钩，碳排放总量持续下降。
• 成本下降：在政策驱动下，可再生能源和电动汽车等技术成本在过去十年中大幅下降，实现了“绿色溢价”向“绿色折价”的转变。
• 产业升级：催生了庞大的绿色产业，创造了大量就业机会，并在全球绿色技术竞争中占据了先机。

共同挑战：

• 成本与分配问题：低碳转型成本高昂，如何公平地分配这些成本是一个巨大挑战，能源价格上涨可能对低收入家庭造成不成比例的冲击，引发“黄背心”式的抗议。
• 地缘政治与碳泄漏：严格的单边气候政策可能导致本国产业向环境标准宽松的国家转移，即“碳泄漏”，欧盟的CBAM正是为了应对此问题。
• 技术瓶颈与基础设施：储能技术、绿色氢能、CCS等关键技术尚未完全成熟，电网、充电桩等基础设施建设滞后，限制了转型的速度。
• 政策一致性与长期性：政策易受政府更迭和经济周期影响，缺乏长期、稳定的政策预期会阻碍企业进行长期绿色投资。

对中国的启示

中国在推动“双碳”目标（2030年前碳达峰，2060年前碳中和）的过程中，可以借鉴国际经验，构建更具系统性和有效性的政策体系。

1. 构建多元化的政策工具组合：

   • 稳步推进全国碳市场：借鉴EU ETS经验，逐步扩大行业覆盖范围，引入更多市场化的调节机制（如MSR），提高碳价发现效率，并处理好免费配额与有偿拍卖的平衡。
   • 适时研究碳税：在碳市场运行成熟后，可考虑引入碳税作为补充，形成“碳市场+碳税”的混合定价体系，并确保税收收入用于支持绿色转型和保障民生。

2. 强化法规标准的引领作用：

   • 提升能效和排放标准：持续收紧重点行业（如钢铁、水泥、化工）的能耗和排放标准，倒逼企业技术升级。
   • 完善绿色建筑和交通标准：强制推行超低能耗建筑，制定更严格的汽车燃油经济性和新能源汽车渗透率目标。

3. 优化财政激励与金融支持：

   • 从“补贴”向“激励”转变：逐步减少对终端消费的直接补贴，更多采用税收抵免、绿色信贷、绿色债券等市场化工具，引导社会资本流向绿色领域。
   • 大力发展绿色金融：建立统一的绿色金融标准，完善环境信息披露要求，引导金融机构有效识别和管理气候风险。

4. 坚持创新驱动，攻克关键技术瓶颈：

   • 加大基础研究投入：设立国家实验室，集中力量在储能、氢能、CCUS、智能电网等关键领域进行攻关。
   • 促进产学研深度融合：鼓励企业成为创新主体，通过政府购买服务、首台（套）政策等方式，加速绿色技术的商业化应用。

5. 注重政策的公平性与社会可接受性：

   • 建立公正转型机制：设立专项基金，对受高碳转型影响较大的地区和行业（如煤炭产区、传统制造业）进行支持，帮助其实现产业转型和职工再就业。
   • 加强公众沟通与参与：通过透明的政策设计和广泛的社会宣传，让公众理解低碳转型的必要性和长期收益，增强政策的社会共识。

国外低碳经济政策的实践表明,没有放之四海而皆准的“最优解”，成功的政策体系往往是基于本国国情，将碳定价、法规标准、财政激励等多种工具有机结合，并辅以强大的政治意愿、长期稳定的政策框架和社会共识，中国在推进“双碳”目标的征途上，既要吸收国际先进经验，又要立足自身发展阶段、资源禀赋和产业结构，探索出一条具有中国特色的、高质量、公平且可持续的低碳发展道路。