区域轨道交通国家政策有哪些新动向？

摘要： “区域轨道交通”是一个广义概念，通常指服务于城市群、都市圈内部，连接中心城市与周边城市、城镇及城乡的轨道交通系统，它主要包括市域（郊）铁路、区域快线等，是干线铁路、城市地铁之外的“...

“区域轨道交通”是一个广义概念，通常指服务于城市群、都市圈内部，连接中心城市与周边城市、城镇及城乡的轨道交通系统，它主要包括市域（郊）铁路、区域快线等，是干线铁路、城市地铁之外的“中间层”和“毛细血管”。

近年来，国家层面高度重视区域轨道交通的发展，将其作为“交通强国”战略和新型城镇化建设的关键支撑，政策的核心导向可以概括为：“补短板、强网络、促融合、提效率”。

以下将从政策演变、核心要点、典型案例和未来趋势四个方面进行详细解读。

政策演变脉络

中国区域轨道交通的政策经历了从“探索”到“鼓励”再到“重点推动”的清晰脉络。

1. 早期探索阶段（2010年前）

   
   （图片来源网络，侵删）
   • 此阶段，中国的轨道交通建设主要集中在国家干线铁路（如高铁）和特大城市内部的地铁系统。
   • 部分经济发达地区（如上海、北京）开始自发建设市域铁路（如上海金山铁路、北京机场线）,但缺乏国家层面的统一规划和强力政策支持。

2. 战略地位确立阶段（2025-2025年）

   • 标志性文件：2025年国务院发布的《关于调整铁路投资建设体制加快推进铁路建设的意见》，首次在国家层面明确要“有序发展市域（郊）铁路”。
   • 城镇化驱动：随着《国家新型城镇化规划（2025-2025年）》的实施，城市群成为城镇化主体，连接城市群的“一小时通勤圈”需求日益迫切,区域轨道交通的战略地位开始凸显。
   • 试点启动：国家发改委等部门启动了市域铁路的试点工作,探索建设模式和运营机制。

3. 全面加速阶段（2025年至今）

   • 标志性文件：2025年，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出要“打造轨道上的都市圈”,将区域轨道交通提升至国家战略高度。
   • “十四五”规划（2025-2025年）：这是区域轨道交通政策全面落地的关键时期。
     • 《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》：明确提出“推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通‘四网融合’”。
     • 《“十四五”铁路发展规划》：设定了具体目标，到2025年，全国市域（郊）铁路运营里程要达到1000公里左右,并规划了多个重点都市圈的项目。
   • 政策工具箱丰富：国家发改委、交通运输部、国铁集团等多部门联合出台了一系列文件，在规划审批、资金支持、土地综合开发、运营模式等方面提供全方位政策保障。

核心政策要点解读

当前国家关于区域轨道交通的政策,主要围绕以下几个核心要点展开：

明确战略定位：打造“轨道上的都市圈”

• 目标：以轨道交通为骨干，构建都市圈“1小时通勤圈”，促进人口、产业、资源等要素在都市圈内高效流动和优化配置。
• 意义：解决大城市病（交通拥堵、房价高企），带动中小城市和小城镇发展,实现区域协调发展。

推动网络融合：“四网融合”

这是当前政策最核心的理念，旨在打破不同轨道交通系统之间的壁垒，实现“一张网、一张票、一串城”。

• 干线铁路（国铁干线）：承担中长距离跨区域运输。
• 城际铁路：连接城市群内主要城市。
• 市域（郊）铁路：连接中心城市与周边城镇,是通勤的主力。
• 城市轨道交通（地铁）：承担城市内部通勤。
• 融合路径：在规划上统一衔接，在技术标准上互联互通（如采用相同的供电制式、信号系统），在票务上实现“一票通行”或“一码通行”，在运营上实现跨线、跨网运输。

创新投融资模式：破解“钱从哪来”

区域轨道交通投资巨大、回报周期长，传统的政府投资模式难以为继，政策大力鼓励市场化、多元化融资。

• 推广PPP模式：鼓励政府与社会资本合作，共同投资、建设和运营。
• 探索TOD模式：以轨道交通站点为中心，进行高强度、混合功能的土地综合开发（Transit-Oriented Development），通过“轨道+物业”的反哺机制，弥补建设和运营成本,这是当前政策极力倡导的方向。
• 多元化资金来源：鼓励地方政府专项债、政策性银行贷款、社会资本（包括民间资本和外资）等多种渠道进入。

简化审批流程：提高建设效率

针对过去项目审批周期长、流程复杂的问题,国家发改委等部门推出了改革措施。

• 下放审批权限：对部分符合条件的市域铁路项目,审批权限下放给省级政府。
• 建立“绿色通道”：对纳入国家规划的项目，建立审批快速通道，并联审批,压缩时间。
• 简化技术标准：允许在保证安全的前提下，采用比国铁干线更灵活、更经济的建设标准（如较小的曲线半径、较缓的坡度），以适应城市内部环境,降低造价。

强调差异化发展：因地制宜

国家政策明确指出，区域轨道交通的发展不能“一刀切”，必须根据不同都市圈的特点和需求,选择合适的模式和制式。

• 制式选择：可以是国铁制式（利用既有铁路开行市域列车），也可以是独立的新型城轨制式（如全自动市域动车组）。
• 发展节奏：根据财政实力、客流需求等，合理确定建设时序和规模,避免盲目建设和过度负债。

典型政策文件与案例

典型政策文件

1. 《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（国发〔2025〕11号）

   • 地位：纲领性文件，明确提出“打造轨道上的都市圈”。
   • 要点：要求都市圈内相邻城市间要优先利用既有铁路开行市域列车，有序新建市域铁路，推动中心城市轨道交通向周边城镇（乡村）延伸覆盖。

2. 《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》

   • 地位：五年行动规划,设定了具体目标和任务。
   • 要点：明确了“四网融合”的发展路径，提出到2025年，城市群内主要城市间、中心城市与周边节点城市间实现1-2小时通达。

3. 《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（发改基础〔2025〕1679号）

   • 地位：针对市域铁路的专项指导文件,操作性极强。
   • 要点：从规划、标准、投资、运营、土地等多个方面,为市域铁路的发展提供了全面的政策工具箱。

典型案例

• 上海金山铁路：国内首条利用既有国铁线路改造、开行市域列车的成功案例，它将上海郊区与中心城区紧密相连，实现了通勤、旅游、货运等多功能，成为“路市融合”的典范。
• 北京都市圈：正在积极推进的平谷线、京唐/京滨城际铁路等，将有效连接北京与河北的北三县、唐山、滨海新区,是京津冀协同发展在交通领域的标志性工程。
• 粤港澳大湾区：广佛肇城际、穗莞深城际等已建成通车，正在构建一个覆盖湾区主要城市的“一小时生活圈”，是“四网融合”理念的先行先试区。

未来趋势与展望

1. 从“有没有”到“优不优”：未来政策重点将从追求里程规模转向提升网络质量、运营效率和一体化服务水平，更加强调“四网融合”的深度和广度。
2. 智慧化与绿色化：新一代信息技术（如5G、大数据、人工智能）将广泛应用于区域轨道交通，实现智能调度、智慧运维和便捷的乘客服务,绿色低碳的建造和运营方式将成为政策鼓励的方向。
3. TOD模式的深化：土地综合开发将从“补充”变为“核心”，通过轨道交通引领城市发展，实现“以铁兴城”。
4. 跨区域协调机制的完善：随着都市圈范围的扩大，跨行政区的规划、建设、运营协调将成为政策重点,需要建立更高层级的协调机构。
5. 中西部地区加速布局：目前区域轨道交通主要集中在东部沿海发达地区，未来随着中西部城市群的发展，相关政策支持将向这些地区倾斜,发展潜力巨大。

，中国区域轨道交通的国家政策已经形成了一个完整的体系，其核心目标是通过轨道交通一体化，赋能城市群和都市圈的高质量发展，随着各项政策的持续落地，一个布局合理、互联互通、高效便捷的“轨道上的中国”将逐步成为现实。