风电特许权招标政策如何推动产业升级？

摘要： 什么是风电特许权招标？风电特许权招标，全称为“风电项目特许权经营权招标”，是中国政府（最初由国家发展和改革委员会，NDRC，牵头）在2003年至2009年间推行的一项核心政策，其核...

什么是风电特许权招标？

风电特许权招标，全称为“风电项目特许权经营权招标”，是中国政府（最初由国家发展和改革委员会，NDRC，牵头）在2003年至2009年间推行的一项核心政策。

其核心思想是：政府通过公开招标的方式，选择一个风电项目投资方（通常是发电企业），授予其在特定区域内开发、建设和经营一座风电场的独家权利（即特许经营权），并规定一个固定的、有竞争力的上网电价。

就是政府“打包”了风能资源、项目审批、电网接入等要素，通过招标来确定“谁来建”和“用多少钱的电价来建”，旨在以最低的社会成本，快速、大规模地启动风电市场。

政策出台的背景与目标（为什么需要这个政策？）

在21世纪初,中国风电产业面临以下挑战：

1. 成本高昂，缺乏竞争力：风电设备依赖进口，初始投资巨大，发电成本远高于火电,商业化运营困难。
2. 发展缓慢，规模不足：风电项目小而散，难以形成规模效应,产业链不成熟。
3. 并网困难，规划无序：风电场建设缺乏统一规划，电网公司对接入积极性不高，导致“弃风”现象初现。
4. 定价机制僵化：当时的风电电价由政府审批，定价过程复杂,且不能反映市场供求和成本变化。

为了解决这些问题，国家发改委借鉴了国际上（如英国、澳大利亚）的电力市场化改革经验，推出了特许权招标政策,其主要目标是：

• 降低电价：通过引入竞争，迫使投标企业通过技术创新、优化管理、压低利润等方式，提出尽可能低的上网电价,从而降低社会整体用能成本。
• 规模化开发：通过大型风电项目的招标，集中开发优质风能资源，形成规模效应,带动本地风电设备制造业的发展。
• 培育市场：为国内外投资者提供一个公平、透明的竞争平台,吸引社会资本进入风电领域。
• 探索市场化定价：以招标形成的电价作为标杆，为后续建立更科学的风电电价机制（如标杆电价、竞价上网）积累经验和数据。

政策的核心机制与流程

特许权招标的流程通常如下：

1. 政府确定项目：国家发改委选择风能资源条件好、电网接入条件优越的区域，规划一批大型风电场（通常为几十万千瓦级别）。
2. 发布招标文件：政府公开发布招标公告，明确项目规模、建设要求、技术标准、特许经营期限（通常为25年）、以及最重要的——电价竞标规则。
3. 企业参与投标：有实力的发电企业（包括五大发电集团、地方能源公司、民营企业等）组成联合体（通常要求必须包含国内风电设备制造商）进行投标。
4. 评标定标：评标标准是“电价优先，综合评分”。
   • 电价优先：在所有满足技术、资质等要求的有效标书中，报价最低的投标人中标,这是最核心的筛选原则。
   • 综合评分：如果出现最低报价相同的情况，则会考虑投标方的技术方案、财务实力、开发经验、本地化承诺等因素进行打分。
5. 授予特许权：政府与中标企业签订特许权协议，明确双方的权利和义务，中标企业获得项目的开发权,并承诺以中标电价向电网公司售电。
6. 项目开发与监管：中标企业负责项目的融资、建设、运营和维护，政府则对项目进度、质量、电价执行情况进行监管。

政策的实施阶段与演变

中国的风电特许权招标政策大致分为两个主要阶段：

第一阶段：探索与起步期（2003-2006年）

• 标志性项目：启动了第一批（2003年，江苏如东风电场）和第二批（2004年，内蒙古辉腾锡勒风电场）特许权项目,每个项目约10万千瓦。
• 特点：
  • 项目规模相对较小，主要是为了“摸着石头过河”。
  • 招标电价从最初的约0.4-0.5元/千瓦时，迅速下降到0.3元/千瓦时左右,显示出巨大的降价压力。
  • 这一阶段成功验证了通过竞争降低电价的可行性，并初步暴露了“唯价格论”可能带来的问题，如设备质量风险、后期运维困难等。

第二阶段：规模化与成熟期（2007-2009年）

• 标志性项目：从第三批（2007年）开始，项目规模显著扩大，达到几十万甚至上百万千瓦，并开始推行“招标与核准相结合”的模式。
• 特点：
  • 规模扩大：单个项目规模从10万千瓦跃升至30万、50万千瓦甚至100万千瓦，如甘肃酒泉、河北张北等千万千瓦级风电基地的建设,均通过特许权招标启动。
  • 引入竞争性配置：在招标基础上，增加了对开发方案、技术先进性、产业带动效应等方面的综合考量，不再是绝对的“最低价中标”。
  • 配套政策完善：出台了《可再生能源法》及一系列配套细则，明确了全额保障性收购、费用分摊等关键问题,为风电发展提供了法律保障。
  • 催生本土制造业：招标要求投标方必须与国内设备商合作，极大地刺激了金风科技、华锐风电等本土企业的崛起,打破了国外厂商的垄断。

政策的成效与影响

积极影响：

1. 大幅降低风电成本：通过激烈竞争，风电的初始投资成本和上网电价在短短几年内大幅下降,为风电平价上网奠定了基础。
2. 实现规模化发展：成功启动了大型风电基地的建设，使中国风电装机容量连续多年翻番,迅速成为世界第一风电大国。
3. 培育完整产业链：直接催生和壮大了中国风电装备制造业，形成了从叶片、齿轮箱、发电机到控制系统等完整的产业链。
4. 推动政策机制创新：为后续建立标杆电价政策（2009年开始实施）提供了宝贵的数据和实践经验,招标形成的电价成为制定各资源区标杆电价的重要参考。

存在的问题与争议：

1. “唯价格论”的弊端：早期过于强调“最低价中标”，导致一些企业为了中标不惜压低报价，甚至牺牲设备质量和长期可靠性,给风电场的安全运行和后期运维埋下隐患。
2. “抢跑”与资源浪费：企业为了获得项目，可能在资源勘探不充分的情况下盲目投标，导致项目建成后实际发电量不达预期,造成投资浪费。
3. 忽视本地化利益：早期的招标对带动地方经济、增加就业等方面的考虑不足,有时会引发与地方政府和民众的矛盾。
4. 与后续政策的衔接问题：随着标杆电价政策的成熟，特许权招标的必要性逐渐降低，其竞争机制最终被更灵活的竞价上网政策所吸收和取代。

政策的演变与现状

随着风电产业的成熟和市场化改革的深入,风电特许权招标政策逐渐完成了其历史使命。

• 标志性转折点：2009年7月，国家发改委颁布《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，正式建立了全国分资源区的风电标杆上网电价政策。
• 现状：中国风电项目的主流开发模式是：
  • 竞争性配置：地方政府在风电基地开发中，通过竞争性方式确定投资方，但不再统一限定电价，而是由投资方与电网企业协商或通过市场化交易（如电力现货市场）确定电价。
  • 市场化交易：在“隔墙售电”和电力市场化交易的背景下,风电项目的电价更多地由市场决定。
  • 平价上网与竞价上网：在资源条件优越的地区，风电项目已实现无需国家补贴的平价上网，并积极参与市场化竞价,以获取更高的发电收益。

中国的风电特许权招标政策，是特定历史时期下的一项“破冰”之举，它以行政力量引入市场竞争，成功地将中国从一个风电小国推向了世界第一大风电国，不仅解决了风电发展的“启动”问题，更重要的是培育了市场、壮大了产业、积累了经验，尽管其“唯价格论”的模式存在争议，但它为中国风电后续的政策创新（如标杆电价、竞价上网）和市场化转型铺平了道路,在中国能源发展史上写下了浓墨重彩的一笔。